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空气污染红色预警:北京为何不再左右为难?

北京2016年第一次拉响空气污染红色警报,显示在经历了去年的混乱后,中国城市空气污染预警机制运行得到改善。

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2015年12月初,北京雾霾严重,但北京市未启动红色预警。图片来源:马天杰

12月15日午后,享受着冬日里难得的清新空气的北京居民们陆续收到短信提示:北京发布了今年第一个空气重污染红色预警。预警显示,在接下来的五天,北京可能受到严重雾霾侵袭,政府将启动机动车单双号限行措施,并建议中小学停课。

明明是蓝天之下,却提前响起红色预警。这与去年同期的情况简直天壤之别。在2015年11月底的那一轮重污染天气之中,北京连续5天空气污染严重,PM2.5浓度甚至一度“爆表”,但北京仅启动了橙色(二级)预警。在当时的北京空气污染预警体系中,橙色与红色(一级)的最大区别在于是否执行最严格的强制措施:汽车单双号限行。北京在启动红警上的犹豫招致了民众的强烈质疑和批评,甚至包括新华社在内的官方媒体都表达了不满。

是什么使得北京今年如此“爽快”地启动了红色预警?

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​北京市民手机上收到的红色预警短信

环保部出手

在去年针对北京市的批评声中,最引人瞩目的当属环保部。2015年12月5日,在新一轮雾霾来袭之前,环保部罕见地公开对北京等省市之前的应对措施提出了委婉批评,要求“认真总结近期空气重污染过程应对工作的经验和不足,切实加强空气质量预报预警工作。”环保部长陈吉宁甚至指出,重污染天气应对工作已经
引起“中央领导同志”的关注。北京启动什么颜色的预警,已经成为中国最高领导层和北京市民共同关心的问题。

在公众和中央政府的双重压力之下,北京于2015年12月7日发布了史上第一个空气重污染红色预警。站在地方政府的角度来看,他们在预警问题上的犹豫也可以理解。红色预警所附带的强制性措施对于城市生活的干扰是显而易见的。启动一次红警,将牵涉多个政府职能部门(如交通、教育等),政府行政负担陡增。如果地方政府对未来几天的污染预测存在不确定,就有可能在侥幸心理的驱动下按兵不动,或只启动低层级预警,静静地“等风来”。

显然是意识到了这些问题,环保部随后对于空气污染应急响应机制进行了有针对性的改革。 例如,考虑到各地方政府参差不齐的预测预报能力,环保部开始在雾霾来袭之前统一向地方政府发布“预警提示”,并要求各地按照预报上限,即“最坏打算”,确定本地的预警级别,严格减排污染。这大大减少了地方政府在处理预报数据时的举棋不定, 让果断的预警决策成为可能。

区域配合

之前地方政府不情愿启动红色预警,还有一个重要原因是区域协调不足。空气污染具有区域性。一些地方政府担心,如果自己采取了措施,而自己的“邻居”无动于衷,那么高昂的行政成本也不一定能换来本地空气质量的改善。

针对这个问题,环保部在今年2月尝试让京津冀地区执行统一的空气污染预警分级标准,并在今年7月下达的
文件中,要求京津冀地区和临近的河南、山东数十个城市在面临雾霾时统一行动,避免了各地互相观望的局面。在12月10-12日的重污染过程中,根据环保部的预警提示,京津冀及周边42个城市统一提前启动了预警响应,区域联动初具雏形。

北京的加强版红色预警

值得注意的是,在遭受了去年的口诛笔伐之后,北京在上月发布了今年新修订的《
北京市空气重污染应急预案》,也是在2015年更新该预案之后短时间内再次修订,足见主政者对此的重视。新版应急预案中最引人瞩目的变化是升级了强制措施,不允许国I和国II排放标准的汽车在红色和橙色预警生效时上路。据统计,这两类汽车车龄通常在10年以上,目前在北京仍有约90万辆。也就是说,一旦预警生效,这些汽车连执行单双号限行的资格都没有。

北京选在在此时加码空气污染治理措施也在情理之中。中国国务院在2013年发布的“大气十条”要求北京在2017年实现空气质量大幅改善,PM2.5年均浓度达到60微克/立方米左右。然而,尽管取得了一定的进展,北京2015年的年均PM2.5浓度仍超过80微克/立方米,2017年达标任务非常艰巨

中国城市在空气污染预警方面的变化再次显示了公众压力对于中国环境治理现代化的正向推动作用。现在的问题是,这种推动力是否足够大到可以促进空气质量的持续性的改善。

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