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中国将在“十三五”刷新城市规划理念

2014年3月,中国发布的新型城镇化规划,大致勾画了未来几年中国的城市发展面貌,也决定了“十三五”计划目标将要重点回答的问题。何东全对此进行了解读。

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图片来源:Yuxuan Wang

2014年3月,中国发布了2014-2020年的新型城镇化规划。2020年,正是第十三个五年计划的末期,这份规划的实施,将在很大程度上决定中国未来几年的城市面貌。

规划提出了一系列值得注意的要点。

从可持续城市的角度来看,这份规划的总体思路非常好。它提出了优化城市空间结构、通过公共交通体系和大容量的基础设施、土地混合利用来支持城市功能集群的发展,这些规划思路与节能减排密切相关。

规划引入的新概念包括:公共交通引导城市发展(TOD)的理念、混合型社区、城市增长边界、集约化的城市发展等。这意味着一些新的城市建设思路——减少不必要的基础设施投入,改变行为习惯,建立公交支撑体系,改变排放状况等。

除了低碳技术、新的能源体系、智慧城市、节能减排的技术手段,新型城镇化规划还要求工业区重新调整用地,鼓励循环经济,以利节能减排。在以往的城镇化过程中,开发区和城镇对土地的利用效率是比较低的。

接下来,如何在十三五规划里变成具体的政策要点、可实施的管理办法、并且完成部门之间的协调,是值得观察和期待的。

另一个新的变化是:这份规划强调了小城镇的作用,特别是城乡结合的发展方向。以前的城市化,侧重于靠大城市来解决问题,现在需要用分布式的小城镇来解决社会和经济等问题,与之相关的土地制度、财税制度、管理制度、户口等城乡管理体制,都需要相应发生变化,这是新型城镇化的保障机制。以往城镇化的动力主要来自GDP和土地财政,现在需要新的财政手段和推动。

这份文件还强调了规划的严肃性和可操作性。中国在2004年的《中华人民共和国土地管理法》及2008年开始施行的《中华人民共和国城乡规划法》中,都提到了“三规合一”,意思就是将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来,落实到一个共同的空间规划平台上,其它内容按相关专业要求各自补充完成。“三规合一”的方向,就是提升规划的科学性、严肃性和可操作性。新型城镇化规划最新提出的区域性规划,涵盖住建部门、发改委、国土部门等不同部门的规划职能,已经远远跨越以往住建部框架下的规划体系,呈现出“多规合一”的方向。

展望“十三五”期间的城市发展,将是在上述框架基础上的进一步细化,沿着这一思路去调整法律法规标准。

预计在十三五总体规划里面,会以社会经济为核心,重点解决农民工问题、户口问题、不同规划之间协调的问题。城市低碳发展的问题,更可能在具体规划层面得到明确,重点在于各个部门之间的协调。

目前“三规合一”主要在地方层面推行,国土资源部、发改委、住建部等还没有形成一个完整的协调机制。要想实现更高的规划水平,这些是“十三五”的目标制定需要首先回答的问题。

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