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2013:环境为何持续恶化?

刘鉴强认为,2013年中国环境持续恶化、灾难不断,主要原因是信息公开与公众参与不足,渎职失职官员不被问责。

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图片来源:Lu Guang/ Greenpeace

过去一年的中国环境,真是险象环出,危机四伏。总的说来,环境状态仍然急剧直下,恶化趋势不止。同时,中央政府出台 “大气十条” 治理雾霾、十八大三中全会强调用制度治理环境,显示了决心。但环境恶化如失控的列车,若不用更强有力的手段纠偏,环境灾难将层出不穷。目前来看,治理环境最核心的方法,如信息公开、公众参与、官员问责,仍未强力启动。

信息公开不足

这一年中最大的环境悲剧,莫过于11月的青岛黄岛输油管道爆炸,致死致伤100多人。官方调查说,第一个突出问题是输油管道与城市排水管网规划布置不合理。这实际讲的是项目环评与规划环评问题。退一万步讲,即使这个输油管道的环境影响评价是过关的,其规划环境影响评价也是缺位的,比如说,输油管道不应通过居住区,或说居民区不应建于输油管道附近。

但项目环评作假过关、规划环评无从谈起的大型项目,在中国比比皆是,令中国大地上处处定时炸弹。

在社会管理中,不能假定企业为了环境保护和公众健康而放弃部分利益,也不能假定某些政府部门会尽职尽责。所以,必须有一个社会机制来避免错误。在环境保护中,信息公开、公众参与和官员问责就是这种社会机制的重要组成部分。假如在黄岛悲剧之前,如果输油管线的位置、风险状况能够公开,而且公众能够参与讨论、共同想办法解决,再加上严格的官员问责制,这个悲剧是可以避免的,许多生命和家庭就得以挽救。

但在信息公开和公众参与方面,我们还有很长的一段路要走。在2013年,另一件重大的环境事件是云南安宁石化项目。当地民众反对项目,主要是因为信息披露不充分、缺乏公众信息沟通渠道。越来越多的环境事故,让公众非常担心大型工厂会造成空气污染、水污染、土壤污染或类似黄岛这样的安全事故,充分的信息公开与公众参与本来可以化解这些矛盾,但目前在这方面,政府仍有不足。

公众无法充分参与

今年6月,《环保法修正案(草案二审稿)》发布,征求意见。其中将公益诉讼的权利排他性地赋予半官方的中华环保联合会,引起社会不满。在10月底公布的三审草案中,环境公益诉讼主体的范围看似有所放宽,未提中华环保联合会,但作了一些限定:“依法在国务院民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织。”

自然大学发起人冯永峰说,必须在国务院民政部登记才算全国性组织,从事环保五年以上且信誉良好的全国性社会组织,数来数去只有环保联合会合格。

这一条款实际上在制度上很大程度地阻止了公众参与环境保护。

官员不问责是环境恶化主因之一

与信息公开和公众参与方面的不足相比,中国环境状态恶化更核心的原因,恐怕是官员问责之缺失。我们看一下在2013年中严重的雾霾这个例子。

今年以来的全国性空气污染,如果考虑到涉及人口之多、范围之广、时间之长和污染物之有害程度,这恐怕是全球范围内最严重的空气污染灾难,造成巨大的生命与健康损失。这种灾难是人为导致,而渎职官员至今未被问责。

世界卫生组织下属国际癌症研究机构10月17日发布报告,首次指认大气污染“对人类致癌”,并视其为普遍和主要的环境致癌物。报告说,有充足证据显示,暴露于户外空气污染中会致肺癌,而且患膀胱癌的风险会相应增加。大气污染在致癌方面的危险程度已经与烟草、紫外线和石棉等致癌物处于同一等级。

2012年底发布的《2010年全球疾病负担评估》显示,在2010年,因空气污染,中国有124万人过早死亡。北京市卫生局最新披露,2002年,每10万北京居民中的肺癌发病人数为39.56,而到了2011年,这一数据激增至60.09。

雾霾已成中国人的心头之患,大气污染已经从单纯的环境保护问题,变成了重要的民生问题,甚至还可能成为外交问题。

环保部官员尽管一直在媒体上高调表示,中国不会走西方先污染后治理的老路,但事实上,今天遭遇的“十面霾伏”已经表明,我们不但走了“老路”,而且还越走越难回头。根子在哪里?

现在一说大气污染问题,都会说到原因在于工业排放、燃煤消耗、汽车尾气,甚至还将“不利于污染物扩散”的“静稳”天气条件也算作主因。但是,是谁造成了不受控制的污染排放,是谁在提供劣质的油品,又是谁在污染监管和标准执行过程中失职?

中央政府三令五申要推动产业升级转型,并不惜承受增长速度放缓的压力。可是,在这宝贵的调整期,许多地方政府并没有把环境治理与经济发展统筹起来考虑,更谈不上利用环保优化经济结构、促进绿色发展;而组织人事部门,似乎也没有将中央精神内化成干部考核新标准的制定原则之中。从上到下,依然“唯GDP是从”,依然是不惜以环境资源为代价追求经济发展的畸形发展。雾霾笼罩之下的中国,是地方主政者对于“GDP政绩”的疯狂追逐。

但不仅仅是地方政府之过。那些涉及产业发展规划、经济协调、产品供给、环评许可的中央部门和大型国企,有更大的责任。以京津冀大气污染圈为例,河北是重灾区,河北的钢铁产能一直居国内首位,早在2008年,河北省粗钢产能已破亿吨,但其“大行业、小企业、高产量、低档次”特点非常突出,年产六百万吨以下的中小规模企业约占四成,存在严重的产能过剩,也是华北雾霾的主要贡献者。

巨大的落后产能是怎样形成的?责任只是地方政府的GDP冲动和钢铁企业“社会责任”的缺失吗?更高一级的产业协调和环境监管部门干什么去了?

事实上,环保部在环境恶化中扮演的角色并不光彩。中国的环境问题可能是改革30多年来畸形发展模式所致,但正是在最近这些年,环境恶化趋势更加明显,这反映出环保部门的惰政无为。就拿环评为例,环保部曾有过环评风暴的短暂强势,但到了2008年末,为了配合四万亿政府投资,却有了匪夷所思的环评“绿色通道”,上面提到的河北产能过剩,有多少是在那一时期上马的,环保部门心中有数。而最近一两年,环评不但没有阻挡污染项目、风险项目上马,反而被公众质疑环保部门与污染企业沆瀣一气。从辽宁大连、江苏启东再到四川彭州和云南昆明,激起了一阵阵群体性抗议。如今又有消息说,环保部还要下放部分环评审批权到地方,这种表面上的“简政放权”,难逃推缷责任的嫌疑。

环保部似乎没有很好地承担起为“科学发展”保驾护航的任务,更没有对得起公众的普遍期待。作为中国环保最高行政主管部门,环保部上有中央政策,下有公众支持,但在环保监管和执法层面始终不能“强硬”起来。

5月24日,习近平总书记在中央政治局关于生态文明建设的专题学习会上指出,要完善经济社会发展考核评价体系,把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系,同时,还要建立责任追究制度,对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人,必须追究其责任,而且应该终身追究。

对于正在“先污染后治理”老路上打转的中国而言,信息公开、公众参与和改变考核方式、严格行政问责,将是打开环境治理痼疾的钥匙。

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