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能源补贴加剧印度非法燃油贸易

印度政府面向贫困家庭的廉价煤油正大量流入黑市,本出于好意的高额能源补贴非但没有带来社会公平,反而加剧了贫困地区的经济困境。

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拉贾斯坦邦艾瓦区的街边,一个小女孩儿在一家以补贴价销售煤油的门店外排队等待。(图片来源:Sajjad Hussain, AFP

库斯普缇是新德里和拉贾斯坦邦中间的一个小城镇。在这里,一名小男孩坐在一堆装满了淡黄色液体的塑料瓶和容器前面。他和这里很多年轻男子一样在印度8号国道沿线从事着非法买卖。这条繁忙的国道一端是印度首都新德里,另一边则连接着西部省份拉贾斯坦邦首府、著名历史景点城市斋普尔。

这些年轻人向过往的摩托车和卡车销售汽油,价格要比正规销售网点的汽油或高速柴油价格便宜得多——因为他们销售的汽油中都掺杂了十分之一到三分之一不等的煤油。

煤油在印度被称为“穷人燃料”,享受联邦政府的高额补贴,而且售价只有“市场价值”的一半。使用煤油的一般都是穷人或者偏远地区的居民。煤油和液化石油气、煤气都是木材、干树叶、农业废料和牛粪饼的环保替代品,用于烹饪和照明环节。虽然燃料补贴政策是由印度联邦政府制定的,但煤油却是通过省或邦政府经营的公共销售系统(Public Distribution System,简称PDS)进行分销。

印度政府为煤油销售制定的每升14.96印度卢比(约合0.22美元)的指导价,而市场价格则为每升29.91印度卢比(约合0.44美元),这也是绝大多数公有炼油厂和销售公司的保本价。

财政补贴招致资源盗窃

印度财政部每年2月都会发布一份年度
经济调查报告。最新一期调查报告第23页中的统计数据显示,在现有公共分配的煤油资源中,有相当大比例(41%)“遭到漏失,仅有46%左右进入贫困家庭”。然而报告没有明说的是,一部分“漏走”的煤油实际上是被非法转移了。

这些年来,印度政府使用了各种方法来遏制掺假行为,比如将煤油染成蓝色,但效果不佳。掺假的利益驱动很诱人。柴油和汽油的成本大约是公共销售系统中煤油价格的4倍。如果在汽油或柴油中掺杂10%到20%不等的煤油,不经过实验室检测根本发现不了。

在黑市销售煤油的利润惊人。据一份政府报告估计,这一地下经济每年的收益大约在1000亿印度卢比(约合14.85亿美元)。

向黑市输送煤油已经成了一项有组织的非法活动,近年来至少有两名不愿同流合污的官员被燃料黑帮杀害。2011年1月,马哈拉施特拉邦马莱冈市编外地区税务官
耶什万特·索那维恩(Yeshwant Sonawane)在试图阻止造假者在汽油中掺杂煤油时,被暴徒活活烧死。而尚穆加姆·曼竺纳斯(Shanmugam Manjunath)也曾遭遇了同样的厄运。2005年11月,时任印度石油公司(Indian Oil Corporation,简称IOC)政府资助企事业部经理的他在关闭北方州拉基姆普尔凯里县一家违法汽油站的过程中中枪身亡。

据估计,大约有3亿印度人无法获得能源,占印度人口总数的四分之一。这一数字相当于美国的总人口。如此巨大的能源供应缺口使得能源补贴和支出变成了印度国民政治经济讨论中最紧迫和最具争议的问题。2015年,印度最高审计机关——印度主计审计长公署(Comptroller and Auditor General of India,简称CAG)公布了一项评估报告,结果显示2015年印度政府比账面数字多发放了4494.1亿印度卢比(约合67亿美元)。

然而同年印度联邦政府声称将通过改革控制燃料补贴,预计2015-2016年度补贴总支出将下降到4000亿印度卢比(约合59亿美元)。政府打算将个人的银行账户与该国所特有的个人身份识别卡
(Aadhaar)挂钩,从而确保将贫困人口烹饪所用的液化天然气专项补贴定向地汇入受益人的银行账户,这也就是所谓的直接津贴转账。其实个人身份识别卡(Aadhaar)就相当于印度的国民身份证,是印度公民进行身份认证的一个系统。每个印度公民的身份识别卡都有12位数字,证件持有人的生物识别信息和人口数据也同样记录在内。

然而目前这项改革只取得了部分成功,因为印度有将近四分之一的人口都没有银行账户,而现有银行账户中又有不少是零余额的死卡。

国际可持续发展研究所(International Institute for Sustainable Development)一份关于化石燃料的
研究显示,2013年到2014年,印度平均每年对天然气、石油和煤炭生产商的国家补贴比消费环节补贴还要高出69.731亿印度卢比(约合1.03亿美元)。

依照《财政责任与预算管理法案(2003)》(Fiscal Responsibility and Budget Management (FRBM) Act of 2003)的规定,补贴支出对政府的预算制定有重大影响。这项法案的出台是为了将财政纪律制度化,削减联邦政府预算赤字。

难以维系的能源补贴

一直以来不少经济学家都认为,无论从规模还是性质来说,印度的能源补贴
将来肯定会难以为继,因为它的成本不仅包括对生产商和消费者的税前补贴和税后补贴,由此带来的气候变化、环境污染和税收机会成本同样也不能忽略。而重复补贴也令官方的补贴统计难以精确。

但是无论是在印度还是在其他国家,尽管有些针对贫困人口的补贴并不能真正让这些人受益,但是取消这些补贴从政治角度来说是很难的,因为这会影响现任政府的民众欢迎程度。

目前印度政府中共有三位能源事务部长,分别统管煤炭、电力、以及新能源和可再生能源领域,三人均汇报给印度电力、煤炭、新能源及可再生能源大臣皮尤什·戈亚尔(Piyush Goyal)。煤炭部长与公有煤炭企业共同制定煤炭政策和战略,而电力、新能源与可再生能源部长则负责主导重大研究和发展计划。


印度的石油冶炼和销售被以印度石油公司(Indian Oil Corporation,简称IOC)为首的多家石油巨头所把控。印度石油公司(Indian Oil Corporation,简称IOC)是同类企业中规模最大的一家。目前该公司的销售量占印度市售石油产品总量的近一半,其原油冶炼能力占印度市场总份额的近三分之一。

石油产品补贴情况比较复杂,因为这涉及到印度联邦政府和29个邦政府。虽然补贴政策和决定都是由德里中央政府做出的,但是实际分配是由各邦政府的民用物资部门来落实。这就意味着一旦出现泄漏和产品掺假的情况,后续问责常常会引发各方互相指责和推诿。

对印度来说,能源补贴是一个非常重要的问题。作为全球第三大能源消费国和第二大人口国,印度目前这种以城市化和制造业为主导的发展模式决定其能源需求也将快速增长。

据国际能源署(International Energy Agency)
预测,未来印度的能源消费将超过经济合作与发展组织(Organisation of Economic Cooperation and Development,简称OECD)中欧洲国家消费量的总和,而且会在2040年逼近美国的能源消费水平。然而,尽管上述数字看起来很惊人,但是如果按照人均水平就看,印度的能源消耗却远低于美国和中国。

2014年印度全年能源消耗总量为8.72亿吨油当量,而同一年度美国和中国的能源消耗量则分别为22.24亿吨油当量和30.34亿吨油当量。

国际货币基金组织(International Monetary Fund,简称IMF)近期的一项研究显示,据推断,2015年全球能源补贴总量达到5.3万亿美元(相当于当年全球国内生产总值(Global Domestic Product,简称GDP)的6.5%)。造成这一现象的很大一部分原因在于,很多国家的能源量税过低,远远无法反映能源消耗带来的环境破坏。国际货币基金组织数据显示,印度的石油、煤炭和天然气税后补贴分别为721.9亿、1958.2亿和92.9亿美元。

尽管能源补贴的初衷是为了维护社会公平,然而这种政策却很可能产生负面影响(就像印度的煤油分销一样),并导致印度能源领域成为一系列非法行为滋生的温床。


英文原文刊载于中外对话子网站印度气候对话

翻译:Estelle

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