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中国赴缅投资面临更加强硬的法律

继饱受争议的密松水电站事件之后,昂山素季对高风险项目投资者的要求愈发苛刻。

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横跨伊洛瓦底江的大桥。昂山素季成立了特别委员会负责评估备受争议的密松水电站。图片来源:Sean Ryan

2016年3月31日,缅甸新政府上台执政。新政府名义上由新任总统领导,实则是昂山素季掌权。全球各国政府和商界人士都对新政府未来工作的优先事项和态度翘首以盼,而最关注这一问题的非中国莫属了。

目前,昂山素季已经重申了自己的愿望,表示只要来源可靠,她期待看到来自各方的投资。她还明确下令自己的团队清除腐败,强化关于收受礼品的规定。新政府还颁布了临时伐木禁令。矿业部门和环保部门合并,以及后续派遣代表团前往
帕敢玉矿及缅北金矿等受损采矿点,这些都说明新政府将会把减少矿业带来的破坏作为首要任务。

这些破坏性活动许多都涉及中国商人。这些人大多从事跨境贸易,且与缅甸各类武装团体有往来。虽然这些业务绝不能代表中国,但不幸的是,很多缅甸人就是透过它们看到了中国的商业。

但也得承认,无论在政治、经济或是安全方面,中国都是缅甸最为重要的伙伴。中国在基础设施、物流以及制造业方面负责任的投资是缅甸发展的必要条件。

密松电站是一个一直笼罩着中缅关系、且牢牢占据每一场新闻发布会焦点的问题。该电站计划由中国方面出资并建造,是伊洛瓦底江7个梯级大坝中最大的一个。缅甸前领导人丹瑞大将曾大力推广该项目。但2011年,由于缅甸全国普遍抗议该电站的建设,时任总统吴登盛暂停了这个项目。这也是当时新国民政府采取的第一项行动,这让缅甸人民相信新的政府将不同于之前数十年的独裁统治。

扩展阅读:中缅密松电站搁置之惑

不幸的是,5年后,这个问题摆在了昂山素季的面前。就在她开启访华之旅前不久,昂山素季宣布成立新的委员会,负责电站项目的检查工作。委员会的职权范围包括检查:电站技术是否符合国际标准和当地法律;电站对社会和环境造成的正负面影响,包括对水资源、水道、伊洛瓦底江的长期可持续性以及发电和商业方面造成的影响;此外,委员会还需对中缅两国投资者的共同利益提出建议。按计划,该委员会需在2016年11月11日之前提交相关报告。

很难说,一个团体要怎样才能在3个月的时间内完成范围如此广泛的审查,此类工作议程最好交由专家主持,最后得出一份全面的环境影响评估(EIA),而这样一份评估从完成,到全面公开,再到公众讨论,可能需要花费数年时间。很不幸,2006年缅甸与
中国国家电力投资集团(CPI)签署谅解备忘录的时候,这样的规定还没有出台。

然而,我们谈论的是现在。缅甸于2012年首次设立环保部门并通过了《环境保护法》,随后又于2015年12月29日出台环境影响评估程序。该规例明确指出,由于缅甸国家法律缺乏对土著人民权利和重新安置等问题的规定,故需严格遵守国际标准,如国际金融公司(IFC)以及亚洲开发银行(ADB)在这方面的规定。

2008年,中国国家电力投资集团确实在缅甸能源部的要求之下对密松电站建筑群开展了一次环境影响评估,但此次评估结果直到2011年抗议爆发之后才公开,且因缺乏“替代方案分析”、没有对下游影响以及7个大坝累积造成的影响予以适当分析、并几乎没有进行社会影响评估等原因而遭到广泛批评。国家电力投资集团此次评估缺乏有意义的基线数据,无论如何都需根据上游变化、过渡采伐造成的水流和泥沙流、气候变化、以及其他地区水电站的经验教训,进行重新审核。

密松电站新的环境影响评估还需考虑到,项目的提出者需要对项目给上下游带来的所有影响的成本负责。要想继续推进项目,毫无疑问就必须做出改变。即便不考虑缅甸国内普遍反对电站建设这一问题,电站的商业前景这一鲜少受人关注的方面也将受到进一步损害。密松电站调查委员会可能会简化新的环境影响评估流程。到最后,面对如此多的不确定性和反对,密松电站必然会走向根据合同有序取消项目并协商补偿的结局。

密松电站带来的经验教训

虽然密松电站独此一个,但这一事件带来的经验教训却和其他投资者息息相关,尤其是那些与日本和西方投资者相比,更倾向于投资水电站、矿产、公路等高风险项目的企业(大多为中国企业)。

密松电站告诉我们的第一件事是,目前缅甸国内存在一套环境和社会保护的法律框架。尽管这套框架的规定不够明确,民众对其理解不够透彻,执行工作也不够到位,但它终究构成了法律义务。鉴于缅甸法律缺乏相关规定,这一框架主要指世界银行/国际金融公司的操作标准。所以,即便缅甸法在这方面的规定尚不清晰,一切重大投资还是应该按照上述标准进行规划。

第二件事是,现在民众的呼声也会被听到(2011年之前并非如此),且有一定影响力。因此投资者应认真聆听并考虑到民众的需要。

第三件事是,尽管造成问题的真正原因在于政府决策考虑不周、执行不佳,但投资商仍旧会受到批评。新的环境影响评估程序(第123条)允许政府开展
战略性环境评估。此类评估超越了对单一企业或设备影响的检测,是对项目或政策更加全面的审查,并为前瞻性的公共辩论提供机会。截止目前,缅甸还未开展任何一项战略性环境评估。事实上,缅甸政府可能没有足够的资金召集国际专家开展此类评估,但它的发展伙伴或许有这样的能力。此前,以中信集团为首的企业集团联合体中标皎漂经济特区的工业园和深水港项目。包括皎漂特区现存的通往中国的油气管道项目在内的此类经济开发项目都迫切需要在政府指导下开展战略性环境评估。这一过程应该考虑到随着时间推移产生的累积影响,并针对特区投资者建立具体的指导方针。

丹伦江(又名萨尔温江,中国境内称怒江)上计划建设的水电站是开展战略性环境评估的另一个备选项目,且也面临着强烈的反对。和湄公河的情况一样,这里水电站的累积影响尤其受到关注。与密松电站相比,这些大坝电站目前处于较早阶段,且位于冲突活跃区,所以较为明智的选择是暂停项目开发,等待和平进程以及丹伦江上各大坝的战略性环境评估都取得更大的进展。目前,国际金融公司正与缅甸政府合作进行能力建设,以提高其推动可持续性水电的能力。双方已经成立了一个面向企业的“开发商小组”,所有对缅甸水电项目有兴趣的企业都会被建议加入这一小组。

透明度依旧是关键

过去,投资商鲜少就项目展开交流,而且项目进度缺少透明度。如今,政治形势已经发生了变化。在缅甸,无论是官方媒体,还是社交媒体,公众都展开了如火如荼的辩论。企业经营必须透明化,否则其他人就会设置议程。各企业应积极响应缅甸政府要求,做到信息公开,确定包括媒体以及缅甸主要民间社会团体在内的地方和国家层面的利益相关方,并与之建立良好关系。问题的答案不在于通过高调
公开的慈善捐款赢得支持。归根究底,社区希望自己的权利能够为具有文化敏感性且经营信息透明的公司所尊重,而不是施舍。

法律对透明度和参与度的要求依旧很少。新的环境影响评估过程要求企业做到信息公开以及公众咨询,如果执行得当,这将会成为一个交流和参与的机会,而不是像现在大多数企业做的那样,勾选答案,敷衍了事。但环境影响评价相关的咨询并不能代替与利益相关方和当地社区的接触。即便法律没有要求,企业也必须按照联合国工商业与人权指导原则建立“业务申诉机制”,为当地社区直接向企业提出问题和投诉提供渠道,这一点至关重要。

企业还需采取另一项必不可少的措施以降低自身承担的风险,那就是尽职调查。这里指对他们的商业伙伴开展尽职调查,确定那些有着军方背景、曾经给自己带来附加价值的旧的合作伙伴现在是否会带来麻烦。但这里的尽职调查还意味着对人权影响进行调查,尤其关注土地权益问题。在缅甸,强占土地的行为由来已久,且很难根除。

在缅甸,想要遵守法律是一个挑战。互不一致的新法律会毫无预警地突然出台,且仅有缅甸语版本。缅甸企业责任中心一直在提倡优化立法,并充当着参谋的角色,帮助企业适应新的法律。但归根究底,在这个充满不确定性的过渡阶段,企业如果能够按照国际标准,实现运营透明化,就将做到顺应和满足目前缅甸人民对投资者的期望和要求。

 

翻译:金艳

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