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刘强:化石能源发电要考虑外部成本

获得国家支持的煤电企业扭曲了资源配置和社会分配,能源专家刘强表示。

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图片来源:baike

中国社会科学院数量经济与技术经济研究所能源室主任刘强在接受中外对话专访时说,化石能源补贴是对资源配置和社会分配的巨大扭曲,是现阶段煤电产能过剩的重要原因。刘强强调,最根本的价值还是人的价值,在计算化石能源成本的时候,要把环境成本和社会成本计算在内。

化石能源补贴产生严重后果

中外对话(以下简称“中”):“补贴”是利用公共财政人为地使产品在市场上更有价格优势,中国是在怎样的时代背景下推出化石能源补贴的?都有哪些体现形式?

刘强(以下简称“刘”):能源一直是中国的瓶颈部门,一直到2012年中国还在拉闸限电,在这个过程中政府对于能源安全给予了很高的重视。在这种重视之下,对它有了很大的倾斜,这种倾斜也可以说是一种补贴。

在市场经济时代,能源补贴的形式实际有三种——

第一,对生产领域的补贴。相较欧美很多国家,在中国一个项目从获得土地、评估到最后实施,企业所付出的土地成本、环境成本以及谈判的时间成本都要低得多,尤其是化石能源企业涉及的都是大型的国有企业。这三块加起来实际上是非常大的隐性补贴。不是政府直接给企业钱,而是政府利用自身的力量为能源企业节约了很多物质和时间成本。

第二是资本补贴。国有企业融资成本非常低,远低于社会平均成本,更低于民营企业的成本;而且形成不良资产之后,国家还会对它的不良资产进行剥离。能源项目经常是上百亿的投资,资本补贴甚至可以达到5%的利差。

第三个是现在未必注意到的,公共财政购买的能源服务。如果看中国的投入产出比的话,会发现由政府部门购买的能源服务比例相当高。这实际上是另外一种担保,也可以视作一种补贴。

中:作为曾经电力紧张的国家,对于化石能源的补贴是不是也有基于能源安全的考虑?

:降低化石能源的成本实际上会造成对于能源安全的威胁。

原来能源安全政策一直讲中国要立足国内资源,所谓国内资源就是以煤炭为主来维护能源安全,保障能源供给。但是在对生产的过度保护和补贴的情况下,导致煤炭资源的过快消耗。

中国一直号称地大物博,直接证据就是所谓丰富的煤炭储量,但实际中国的煤炭情景远不是如此乐观。中国的煤炭总量是第三位,但是如果关注储采比,我们会发现,如果维持现有产量不变,不到2050年我们就没有煤炭了。

所以,能源安全需要做一个重新的思考。未来国内的煤炭已经不可靠,现在上大量煤化工、煤制气,实际是完全错误的选择。排除它的环境污染、资源代价、社会代价之外,对能源的过度消耗,在本质上是对未来能源供给能力的透支。

中:针对化石能源多种形式的补贴对于能源行业、供给侧以及生态环境带来了什么直接或者间接的影响?

:对传统能源行业的补贴实际上产生了严重的后果,造成了产能过剩。为什么现在我们讲供给侧改革?根本原因在于产能过剩。这种过剩一定程度上是由于补贴造成的。

尤其在生产领域,包括对土地和环境的补贴,使得它以很小的代价就可以形成很大的产能。过低的门槛会让品质不好的产能也迅速形成,迅速进入市场,整个行业失去了良性发展的动力。这是我们这些年一直出现的情况,也是没有好好总结的代价。

我有一个观点,我认为在经济学理论上是完全成立的:任何对于生产的补贴实际上都是错误的。为什么呢?生产是典型的企业行为,企业就需要承受相关行为的决策成本,而补贴会造成资源配置和社会分配的巨大扭曲。

取消化石能源补贴会增加电力供应的成本,但是经济上的成本增加是值得的,是社会应该承受的成本,因为健康本身是有价值的。不能认为只有生产出来的产品才有价值,人没有价值。最根本的价值其实还是人的价值。

中:取消化石能源补贴是否会对居民尤其是低收入居民的日常生活产生影响?


:普通居民,尤其是弱势群体,需要的是基本的能源服务,比如说电力、燃油,在整体居民消费支出中所占比例很低。换言之,居民对于能源价格是有承受能力的。

从另一个角度来看,上游的资源开采领域,比如煤炭、石油的开采,是对于环境影响非常大的过程,包括空气、水、土壤的污染,以及地质的破坏。这个成本如果企业不负担的话,一定要由社会来负担。对于健康的损害是覆盖到每一个人的。

如果对化石能源进行补贴,它就会过度建设,由过度建设带来的过度生产、过度消耗实际上浪费了公共资源。补贴无疑来源于公共税收,它是摊到每一个人头上的,低收入群体承担的甚至可能更多。

所以一方面要保证基本的公共服务,能源的普遍供应;而另一方面,对于上游行业要有一个基本的控制。另外,从技术进步的角度,从高污染向低污染、甚至不污染的能源转变,这个过程不一定会增加成本。

环境影响不可忽视

中:化石能源企业也在推动更加清洁的燃煤发电技术,比如超临界、超超临界火电机组(超临界、超超临界火电机组发电效率更高——编者注),这是不是有益的尝试?


:即使利用最新的燃煤发电技术,但是因为煤炭的成分比较复杂,不同产地的煤炭成分也不尽相同,现在法律法规控制的污染物包括二氧化硫、氮氧化物和烟尘。但国家标准不可能控制到每一项,比如含磷、含砷、含汞。而复杂成分的燃烧总归是要有一个去处的,最终都会造成环境的恶化。

化石能源发电还有一个问题,就是耗费水资源。近期,国家批准了甘肃省400万千瓦的火电建设,而河西走廊部分水资源非常缺乏。在论证建设合理性的时候,当然会考虑用于保障的水库建设,但是在水资源整体欠缺的地区,水库的供给是有限的,保障了燃煤电厂的建设,就保障不了其他。

大家讨论取消化石能源补贴实际上是在讨论过程和手段,终极目标是环境和健康风险,这是与每个人都密切相关的问题。应该允许公众考虑自己的风险。

中:以节约能源资源,保护生态环境为共同目标,政策选择可以有不同的方向,怎么取舍?


:无论是节能减排还是应对气候变化,各种政策实际上是通过产业链上游、中游、下游,最终影响到消费者。

在具体方向的选择上,我比较倾向于对能源征税,征收“环境税”、并加强“技术标准”。尤其在中国,能源部门是高利润行业,把板子打它身上比较合适,也符合公众心理。而制造业是一个国家的经济基础,如果在利益分配上,下游行业享受的过少,无助于制造业创新。

如果说通过对于能源征税,在社会的利益重新分配上,做出有利于下游行业,有利于制造业,最终也有利于消费者的选择,我认为是非常好的。

中:中国的能源价格体系未来会否与欧美更类似?

:美国、欧洲的电力都是一个购买性的市场。尤其是欧洲的电力市场做的比较好,消费者可以选择我用这家企业的电,不用另一家企业的电。具体而言,很多家电厂都接到同一个电网上,电网来做输送,收一个输送费,按固定的标准(比如输送距离)收取同样的费用,消费者可以选择。这家可能是绿色电力,电价贵一点,但我仍然选择用它的。电网就可以决定让绿色电力多进来一些。

完全市场化的定价机制在技术上是可以实现的,并不复杂。

关键的问题在于电网要独立出来。因为如果电网同时有自己的发电厂,它当然会优先选择上自己的电厂;只有电网独立出来,才能在上游领域和下游领域都实现竞争。

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