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“能源联盟”是否有助于欧盟履行其气候承诺?

随着主要排放国准备批准《巴黎协定》,欧盟能源政策正面临日益严苛的审查,大卫·巴肯马尔科姆·凯伊写道。

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图片来源:European Parliament

巴黎气候大会之后,各国纷纷考虑如何履行减排承诺,同时也在担忧其他国家是否会采取同等的行动。毕竟,没人会喜欢“搭便车的人”,企图借着他国努力的东风不劳而获的国家也不会受欢迎。与此同时,随着《巴黎协定》执行工作的大力开展,一些主要排放国履行自身承诺的行政能力和政治意愿正在遭受质疑。

例如,尽管美国有能力履行其承诺,但若唐纳德·特朗普当选总统,政府制定减排政策的意愿将大大削弱。印度则可能属于既无心、又无力,而中国则有一定的能力和意愿,但作为目前全球最大的碳排放国,其面临的减排任务十分艰巨。

相比之下,欧盟作为唯一签署《京都议定书》并达成相应减排目标的主要集团,其减排能力和意愿就显得一目了然。此外,欧盟28个成员国还组成了一个新的低碳“能源联盟”,有望巩固欧洲作为抗击气候变化过程中最可靠伙伴的地位。

欧盟极有可能达成其在巴黎大会上做出的气候承诺,即在2030年之前(在1990年排放的基础上)实现减排40%。欧盟已经几乎达成了2020年减排20%的目标,这主要归功于其内部经济增长的放缓,而这一放缓趋势还没有改变的迹象。此外,德国、英国等一些成员国已经立法确定了比欧盟整体更为积极的减排目标,即便日后有所倒退,整体的减排趋势还是不变的。

然而,正如我们在新书
《漫长的欧洲能源之旅:走向能源联盟?》中指出的,这一能源联盟在设计上存在一些缺陷,将限制其所能取得的成果。这些缺陷中有一些与欧盟独特的结构和目前内部的政治困境有关,但还有一些缺陷,如将可再生能源补贴和普通能源市场运作相结合的过程中存在的问题等,却值得其他国家借鉴。

政治方面,欧洲委员会的能源联盟项目的宗旨是在防止28个成员国过于注重国家机制和工具,从而忽略欧盟的整体气候目标的同时,大力推进能源政策欧洲化。

这一点从治理规定,或者说治理规定的缺乏上面就可以明显看出。2020年以后,目前欧盟成员国单独的(也是其自身可执行的)可再生能源目标将被欧盟集体的(也就是任何特定国家无法单独执行的)目标所取代。

这是一种倒退。对于英国和东欧一些被成功地游说,选择通过其他方式追求低碳能源的国家而言,这是一种合乎情理的倒退(虽然如果要比较的话,选用核能作为低碳代替方案只会比可再生能源更为昂贵)。但很明显,这一举措绝不会引领欧盟走向“联盟”这一通常意味着由中央进行协调的理念,其对欧盟各国的约束力不会大于构成《巴黎协定》的《国家自主贡献预案》。

《自主贡献预案》模糊的本质或许正是促成各国在巴黎达成协议的关键所在,但对欧盟而言,它只会是一次制度上的倒退。

因此,一些欧盟成员国抗击气候变化的政治决心似乎有了些许动摇,至少发展可再生能源的追求出现了动摇。

与此同时,外界对于欧洲长期大幅减排的能力还存在质疑,其原因在于,这一能力取决于欧盟是否拥有正确的政策工具,而这一点并不明确。

特别是,欧盟(这里指欧盟执行机构欧洲委员会)没有权力统一不同国家的可再生能源补贴项目,从而防止其内部能源市场的扭曲。

委员会拥有约束国家为行业提供援助的司法权力。但是,该权力太过生硬,只能消极地阻止或修改个别国家的援助方案,而不能积极地创建统一的欧盟补贴体系。各成员国政府一直以来拒绝采取任何统一形式的策略,在他们看来,《欧盟条约》保护成员国自主决定自身能源结构的主权权利。

另一个问题在于,即便欧盟成功统一内部的补贴体系,由于其注入的能源形式不符合,或者说无法反映普通能源市场的价格信号,市场仍会遭到破坏。

目前,欧洲电力需求出现停滞甚至下降,但有了政府补贴的鼓励,越来越多的可再生能源涌入欧洲电网,扼杀了传统发电的商业前景。而在风能和太阳能发电量减少的时候,传统发电仍是不可缺少的后备支持。

缺乏退出机制

欧盟官方的说法是,这些补贴只是暂时的。一旦可再生能源价格达到电网平价,且具备与化石燃料竞争的能力后,就会逐步取消补贴。

但事实上,正如我们在书中所说,欧洲并没有明确的可再生能源补贴退出机制。

在价格适中的大规模电力存储设备出现之前,可再生能源不得不断了商业化的念头,其涌入电网只会压低电力批发价格,没了它们,价格才会上涨。

换句话说,对于风能和太阳能来说,单凭市场机制根本无法收回它们的资本成本。


碳交易中的缺陷

理论上来说,有一项市场化的工具能够推动低碳能源的发展。这项工具不仅不会扭曲市场秩序,还能够在各项技术之间保持中立,那就是欧盟碳排放交易体系(EU Emissions Trading Scheme)。

但值得注意的是,由于交易价格过低,目前该碳排放交易体系实际上并不能鼓励低碳投资。对于正准备在试点项目基础之上建立国家碳排放交易体系的中国而言,这一点尤为重要。

更确切地说,即便碳交易价格上升了,也绝不足以刺激投资。其原因在于,价格作为市场供需平衡的产物,从可预测性和稳定性来说,都无法对长期投资起到支撑。

替代方案

简言之,这一计划无法 “吸金”,没法让银行家乖乖掏钱。笔者认为,更好的选择是建立碳排放强度标准(即每千瓦时可排放多少克碳),并规定电力生产必须满足这一标准。至于是要降低自身的碳排放强度,还是购买可交易的强度减排证书,可由生产者自行决定。

欧洲能源联盟计划有助于为各个维度的能源政策改革提供新的政治动力,改革覆盖领域包括被忽视的能源研发和能源安全。

但欧洲的合作伙伴们应该意识到该计划的局限性,尤其是在将可再生能源融入传统能源市场过程中存在的局限,并在起草自身履行巴黎大会承诺的计划时保持谨慎。

 

翻译:金艳

 

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