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气候金融:“后巴黎时代”的齐心协力

在中国的引领下,南南气候融资可能将在2016年迎来历史性的一年。

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在2015年12月各国于巴黎达成历史性气候协定之后,实施推进低碳经济转变并为其提供资金的重要任务正式开始。图片来源:COP Paris/ Arnaud Bouissou

2015年12月的联合国巴黎气候峰会上达成了包含189个国家和地区降低温室气体排放承诺的全新气候协议,标志着国际社会迈出了应对气候变化的历史性一步。虽然这些承诺仍有待落实,承诺的标准也将在接下来的数年中逐步提高,但还是显示了被联合国秘书长潘基文称为“齐心协力”应对气候挑战的强大力量。

这种气候变化影响缓解框架上的根本性变化抛弃了《京都议定书》的模式,确实是最具建设性的前进道路。但多数观察人士都忽略了气候金融领域开始出现的一项可能与巴黎协定一样具有重大影响的变化。

过去数年中,发展中国家不断加大对本国以及其他发展中国家境内低碳基础设施建设的投资。所谓“南南气候资金”(SSCF)的发展壮大带来了新的机遇,而在其中发挥核心作用的正是中国。

传统上,
联合国气候变化框架公约(UNFCCC)下就气候金融问题的谈判一般围绕发展中国家将接受的资金支持的水平展开。虽然这种支持至关重要,而且发达国家确有必要到2020年前满足每年筹集1000亿美元气候资金的目标,但问题是为了应对眼下的气候挑战,我们需要动用的是数万亿美元的资金。

在目前这样一个发展中国家占全球半数GDP的世界里,气候金融的挑战如同缓解气候变化影响的挑战一样,最终只能通过“齐心协力”的方式来解决。

巴黎协定认识到这一新的情况,在重申“发达国家缔约国应该继续在筹集气候资金方面发挥引领作用”的同时,也明确提出发达国家的努力是“全球共同努力的一部分”(第九章第三段)。另外,“鼓励其他缔约国自愿提供或者继续提供此类支持”(第九章第二段)。为充分挖掘巴黎协定这一重要方面的潜力,现在各国都必须加倍努力,追踪并拓展SSCF所发挥的作用,以便将其有效地与从发达国家流向发展中国家的“传统”气候资金协调结合,。

幸运的是,发展中国家已经开始在这一领域展现出领导力,特别是发展中国家中国在COP21会议前夜宣布了31亿美元的双边气候金融项目。今年,中国可以利用其G20轮值主席国身份及其在亚洲基础设施开发银行(AIIB)和新发展银行(“金砖国家银行”)等新兴国际金融机构中的领导地位,通过使低碳金融成为亚洲大型新兴金融机构的主流,推动世界迈出决定性一步。的确,这一工作或许是2016年气候外交最首要的任务。

中国引领南南气候资金

虽然目前尚无官方组织或者全球性机构系统性地追踪SSCF,但在《全球政策》杂志近期一篇题为《发展中国家内和发展中国家之间的气候金融:一个可以拓展的机遇》的
文章中,我们根据可以获得的目前在公开报道基础上整理出SSCF蓝图。气候政策倡议(CPI)估计,SSCF总额在2013年达到100亿美元,是同期发达国家给予发展中国家气候资金总额(340亿美元)的三成。根据Climatescope2015的数据,2014年有数据统计的55个发展中国家的清洁能源投资总额达到1260亿美元,其中一半以上(790亿美元)来自非OECD国家的南南投资。

SSCF通常有三种形式:发展中国家向现有多边气候基金提供资金;双边倡议;以及金砖国家银行和亚投行等南方国家主导的新兴国际组织。

其中第一类SSCF资金规模相对较小。发展中国家对多边气候基金的贡献,在全球环境基金、世界银行和区域性发展银行以及新设立的绿色气候基金等国际性机构用于气候金融项目的资金总量中,占比仅为个位数。

双边安排目前规模更大,中国更是在其中扮演主导角色。2014年9月,中国在纽约的联合国气候峰会上宣布将建立南南气候基金。令人振奋的是,中国正将其南南气候基金与UNFCCC进程直接联系在一起,并与联合国就基金的目标和使用签订了一份
谅解备忘录。中国将其气候资金与联合国进程联系在一起的意愿表明,UNFCCC内部发达国家与发展中国家之间传统的“防火墙”将不再是气候金融议程建设性演变的阻碍。

之后的2015年9月,习近平主席在华盛顿特区进行国事访问期间,中国宣布将提供31亿美元资金用于帮助发展中国家对抗气候变化,这与中国起初做出的三年内通过南南气候基金提供8000万美元的承诺相比又向前迈出了一大步。

与这一声明同样令人印象深刻的是,第三类的SSCF或许将被证明是最为重要的。随着发展中国家在全球经济中的作用逐渐增强,他们不仅在现有的国际金融机构中寻求影响力,更试图建立自己领导的国际金融机构。金砖国家银行和亚投行就是特别显著的事例。亚投行已经得到了57个国家的加入承诺,其中包括20个亚洲以外的国家。亚投行的法定股本将是1000亿美元,而初始认缴资本预计将达到500亿美元左右。

关于亚投行和金砖国家银行的气候金融项目目前都没有明确的信息可以获取,但机构创始协议中明确写明,各方共同致力于可持续发展的项目。亚投行已经发布了其《环境与社会框架》的征求意见稿,不过这并不能充分说明亚投行在决策中考虑气候金融——或者更广泛的气候影响。

这些新兴机构有着庞大的资产负债表,可以通过调动大额资金,推动气候成为基础设施建设投资主流考虑因素等方式领导SSCF的根本性变革。但是为了做到这一点,它们必须积极寻找与整体气候目标相符的项目。

绿色金融与G20

2016年,中国政府有很好的机遇,确保其引领的新兴金融机构与其他国家和国际金融机构共同致力于推动巴黎协定的执行,而不是阻碍协定的实施。

在这方面,已经有一些积极的迹象表明,中国正在探索旨在推动清洁投资的创新金融工具。中国人民银行与
英格兰银行共同担任绿色金融研究小组的主席国,获得了联合国环境署的支持,宗旨是开发新的绿色资金来源。中国政府还针对绿色债券发布了新的指引。此外,2016年1月25日,两家中国的银行宣布了发行总额150亿美元绿色债券的惊人计划。

不过,中国的金融体系并非完全朝着同一个方向前进。《自然:气候变化》杂志近期刊登的一篇研究报告(《后2020年全球气候协定中的发展中国家融资》)发现,亚洲全部电厂中有四分之三是由中国的燃煤发电企业提供资金、运营或者建设的。这种支持使中国显得与大多数发达经济体的出口信用机构、世界银行以及其他主要发展银行格格不入,并给德国和日本这样继续为发展中国家燃煤电厂建设提供资金支持的国家留下口实,使他们得以继续出口高碳的基础设施。这种“反气候金融”阻碍了中国和国际社会共同转向巴黎协定后新秩序的努力。

中国今年的G20轮值主席身份提供了协调这一议题的机会。中国及其G20伙伴应该努力保证所有发展银行和类似的基金——无论是已有的还是新成立的——开始通过定期会议的形式协调气候金融策略,并以渐进的方式集体寻求减少其投资组合中破坏气候的投资品种。

上述许多对话已经开始。七家多边发展银行已经自2012年开始
联合出版年度气候金融报告。而就在COP21会议之前,主要的多边银行和国际发展金融机构发布了一系列《金融机构内部气候行动主流化自愿原则》。新的国际金融机构应该尽早加入,以确保气候金融及时有效地协调。

气候金融的最终目标是确保所有金融项目都具有气候安全性和气候韧性。只有将绿色发展变成整个经济的主流,世界才能实现这个目标。SSCF是这一进程中的重要一步——它拓宽了资金来源,将基础设施建设需求与清洁发展目标接合起来。

为了推进这一目标,现有的与新兴的国际和地区发展金融机构、公共的与私有的国内金融机构应该协同一致,在更大范围内引领气候安全融资转型。而中国可以发挥至关重要的作用,推动这一目标的实现。


 

文章《发展中国家内和发展中国家之间的气候金融:一个可以拓展的机遇》可以在2016年3月底之前在全球政策官方网站上免费阅读。

 

翻译:子明

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