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补贴之王:煤炭、石油和天燃气

印度政府计划废除对贫困人口的粮食补贴,但却继续加大对化石燃料的补贴。

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1990年至2012年,印度能源结构发生显著变化,煤炭成为占主要燃料。传统的生物质能——例如在取暖和烹饪中使用的木材——在能源结构中的占比下降,而煤炭的占比则从1990年的33%上升至2012年的45%。

煤炭之所以能成为印度的主要能源,原因有三:一是价廉,二是可靠,三是储量丰富。印度有606亿吨煤炭资源储备,虽然其中一些不易采掘。

政府是印度煤炭市场上最大的玩家。政府掌握国有矿业企业
印度煤炭公司(CIL)接近80%的股权,印度煤炭公司总部位于印度东部加尔各答,是世界上规模最大的煤炭生产巨头,其产量占印度煤炭总产量的82%,而CIL的产量也注定会显著增加。因为据能源部长皮尤什·戈亚尔介绍,印度计划到2020年将煤炭产量从4.9亿吨翻番到10亿吨。戈亚尔表示,“预计的增长中既包括棕色领域(轻度污染领域),也包括绿色领域。除了采掘技术与相关基础设施的改善之外,新建铁路基础设施项目的及时完工、环境治理速度加快、以及法律法规的强化落实等因素都将推动上述目标的实现”。这将需要200到250亿美元的投资。

煤炭补贴

国际货币基金组织(IMF)发布的2015年国别概况统计,印度煤炭补贴的税后总金额高达1960亿美元。印度政府还通过研发基金和数项旨在鼓励煤炭勘探活动的减税项目来支持煤炭采掘。政府还通过全国性铁路网络为煤炭运输提供补贴。

亚洲新兴经济体和发展中国家2013年的煤炭补贴总额达到2万亿美元(这一数字是全球GDP的2.7%,在全球税后补贴中的占比超过40%),预计在2015年将达到2.5万亿美元(占全球GDP的3.1%,在全球税后补贴中的占比接近50%),更不用说它还给人类健康和环境造成了巨大的间接伤害。


石油和天然气

当然,煤炭只是冰山一角。印度还有57亿桶石油和1.4万亿立方英尺的天然气,政府对于石油和天然气的开采也给予了大力支持。 2012年,印度石油与天然气部在原油和天然气的勘探和开采等方面的资本支出达到4570万美元。


国际可持续发展研究所(IISD)研究表明,2013年和2014年针对原油、天然气和煤炭的开采和生产以及化石燃料发电项目建设的资本投入,占到印度全国化石燃料生产补贴的最大份额,平均每年达到6400万美元。

不正当的补贴

补贴所产生的不正当效应在石油行业也有所显现。正如本系列
第一份报告所阐述的那样,市场上销售的煤油中有41%丢失(有可能是失窃),被混入汽油或者柴油等价格更高的燃料中。煤油、家用液化石油气(LPG)以及柴油(截至2014年11月)的售价低于国际市场价格,而价差则由补贴弥补。

但是,补贴并不能弥补全部的损失:这三种石油产品的成本价格(包括各种市场成本)与受监管的实际售价之间的部分差异由石油营销公司(OMC)负担了。这就是成本价格与OMC向零售商销售石油产品的受监管价格之间的差别。差价中余下的部分都由政府以补贴的形式向OMC支付了。

石油部
预计,如果世界石油价格维持在现有水平的话,本财年截至2016年3月31日,政府向国营石油和天然气生产商的补贴总额将达到500亿到600亿印度卢比(约合7.88亿到9.46亿美元)。

石油部已经尝试对石油生产商与政府之间的补贴分配方式进行改革。新的方案是依据2014年确定的柴油与LPG补贴机制制定的,当时政府免除了对柴油的补贴,并开始通过福利直接转账(DBT)的方式支付LPG补贴。也就是说在新的机制下,OMC仅承担销售受到补贴的煤油造成的损失。

这一政策本来是为了在原油季度平均价格低于60美元一桶时免除OMC的补贴成本负担。只有当原油价格超过60美元一桶的时候,OMC才会负担超出60美元部分成本的85%;如果原油价格超过100美元一桶,OMC则将负担超出60美元部分成本的90%。但是随着国际原油价格在2016年1月的最后一周跌破每桶30美元的大关,以上这些计算都成了摆设。

很明显,先前的方案在2015年7月就已经失效了。据报道,财政部当时将为市场上售出的每一升煤油支付12印度卢比的现金补贴,而国内两家公有大型原油和天然气勘探生产商——石油与天然气公司(ONGC)和印度石油公司(OIL),将承担余下的成本。而这两家上游石油企业在2014到2015年度所负担的实际补贴成本无法确证。

过高地估计了政府降低补贴的成功率使得问题雪上加霜。虽然被誉为政府最大规模的补贴福利转账项目,但通过DBT方式支付LPG补贴的做法或许并不像宣传的那么成功。去年10月17日,基于IISD报告的一项
评估结果显示,虽然中央政府声称自己节省了1270亿印度卢比(约合18.7亿美元),但LPG补贴转账项目实际节省的金额不超过14.3亿印度卢比(约合2100万美元),仅为政府声称金额的1.12%。

2015年2月,国家应用经济研究委员会(NCAER)评估了“均摊”国产与进口LPG或者液化天然气对于印度发电行业的成本与收益。该委员会发现,最终平均的价格会高于国内的价格,并且生产成本也会提高。由于电力售价的上限被行政部门规定为每千瓦时5.5印度卢比,销售价格与生产成本之间的差异将导致使用天然气的发电厂收入减少。

燃气的新补贴

有方案提出,电厂减少的收入应该部分由政府通过补贴和税收优惠来补偿,部分由相关行业降低它们的收入来共同负担。如此,燃气价格均摊政策还包括免除12.5%的增值税和各邦对天然气征收的其他税费、免除关税、管道运费减半、再液化天然气(R-LNG)重新气化费用减半以及印度燃气管理有限公司(GAIL)经销费减少75%等——GAIL是国有的指定气池运营商。

除了对煤炭、石油和燃气生产商和消费者给予的直接和间接补贴之外,印度政府还对利用太阳能、风能、生物气等可再生能源发电的商家发放补贴。这样做的
理由是上述可再生能源发电措施有利于保护环境。

除去补贴金额大小之外,价值补贴——亦即为社会提供了教育、环境保护或者疾病预防等外部益处的补贴,以及非价值补贴的问题在印度也是广泛争议的话题。印度国家公共财政与政策研究院对政府支出进行的研究表明,2003年到2004年非价值补贴总额达到6725亿印度卢比(约合99亿美元),占政府补贴总金额的58%。

实际上,这意味着政府正在补贴它本不应补贴的东西——也就是政府本可完全收回使用费用的商品或者服务,而没有对公共医疗、卫生、污水处理、道路和桥梁等本应补贴的进行补贴。从技术上讲,即便对每家每户提供LPG补贴也很难称为是价值补贴。

但是煤油补贴这种非价值补贴可以赢得巨大的政治支持,因而很难取消。

这些问题将继续成为探讨和辩论的话题。毫无疑问,对于如何保证能源补贴确实交给了原定受益者这样复杂并且争议颇多的问题,显然不存在简单的解决方案。无论经济学家持怎样的观点,最终还是取决于政治。


 

翻译:子明

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