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中国推进与湄公河国家的水资源合作

中国愿意与东南亚邻国就富有争议的水电项目建设和水资源开发问题加强合作。

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湄公河建坝一直是引发中国与下游国家关系紧张的争议焦点。图片来源:Daniel Berthold

去年年末,湄公河沿岸六国签订了一项具有里程碑意义的协议。此后,中国更加深入地参与到跨境水电和水资源管理合作当中。

尽管国家间的分歧还需多方努力加以解决,水利设施建设和水资源管理信息共享的透明度也需进一步提高,该协议的签署展现出沿岸各国就历史存续的各争议性领域展开对话的强烈意愿。

去年11月,中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国外长齐聚中国云南西双版纳,正式启动
澜沧江-湄公河合作机制(以下简称澜湄机制)。澜湄机制是2014年11月中国国务院总理李克强在缅甸内比都出席第17次中国-东盟领导人会议时提出的重要倡议。

中国外交部长王毅表示,这一新生机制将涵盖五个优先合作方向,即互联互通、产能合作、跨境经济合作、水资源合作、农业和减贫合作。

相较于
大湄公河次区域经济合作(GMS)等区域内现有的其他合作机制,这一新生机制更加开放包容。

最引人注目的是,这一新生机制将从未在GMS中提及的水资源合作纳入其中。

过去,湄公河委员会(MRC)一直强调水资源是该地区展开区域合作的关键。中国虽然是MRC的对话伙伴,却一直不愿加入。

中国位于多条跨界河流的上游区域,是这些河流流域中最发达的国家,因而有“上游大国”之称。不论在湄公河还是其他河流,中国始终没有意向签订水资源条款或者成立流域机构。

尽管新启动的澜湄机制还远不是一个流域机构,但值得一提的是,该机制将跨界水资源管理明确地纳入了其范畴,而中国正是该机制背后的推手。

所以,我们能从中得出什么样的结论呢?

最重要的是,这表明中国领导人越来越意识到跨界水电开发和区域政策合作的重要性和紧迫性。中国高级水环境科学家
禹雪中表示,湄公河流域的水资源是“最基础性的资源,而且也是具有巨大开发潜力的国家战略资源。”

因此,若处理不好水资源问题,中国所秉承的“与邻为善”的外交方针就有可能面临越来越多的困境。

东南亚大陆国家是中国战略部署和经济发展的后院,也是中国坚持走“和平发展”道路和推动“
一带一路”战略的试验田。

除了越南之外,其他湄公河流域国家都十分支持中国在地区事务中扮演更重要的角色。与之形成鲜明对比的是,东南亚岛国却控诉中国侵占南海。

即便如此,近年来,湄公河也给中国政府惹来不少
麻烦

中国曾单方面宣布在湄公河干流上新建多座大型水库。此举引起下游国家民众的不满,认为中国的这一做法不仅破坏环境,还会危及该流域6000万人口的食品安全和生计。

2008年8月,泰国和老挝北部发生洪水。有人认为这在一定程度上与中国在湄公河云南河段修建、并于同年夏天早些时候投入使用的景洪大坝有关。

2010年年初,湄公河的水位创历史新低,渔获量下降,灌溉农业、畜牧业、生活用水减少,河流运输受阻,贸易和旅游业也被波及,中国的水电项目遭到了前所未有的批判。时值小湾水库大规模蓄水,多家媒体和非政府组织谴责中国的行为加剧了旱情。

最终,为了平息风波,中国不得不动用外交手段进行“损害控制”,不仅首次公开了漫湾、景洪两座湄公河干流大坝的旱季水文资料,还邀请了湄公河国家代表参观景洪大坝

即使人们现在已经将矛头转向在湄公河干流上兴建大坝的老挝,但中国清楚地意识到来自外界越来越多的监督,尤其是有中国企业还高度参与了湄公河下游的大坝项目。

另外,中国领导层意识到其国家战略部署和经济发展的后院面临越来越多的挑战。首当其冲的便是美国于2009年建立的次区域合作机制,即湄公河下游倡议(LMI)。尽管该倡议在湄公河流域的影响范围较小,但仍被视作
美国遏制中国在该区域影响力的整体战略的一部分,并引起了中国政府的注意。

在此背景下与其他5个湄公河流域国家建立更为紧密的合作关系,表明中国打算更广泛、更活跃、更积极地参与湄公河流域的水资源管理与合作中。

中国希望此举能够规范合作规则并确保避免外界因素的干涉。引人关注的是,王毅称澜湄合作机制是六国自己的“孩子”。中国公共外交协会副会长、前驻泰国大使
张九桓认为,下游国家“关注上游大坝建设的影响……他们可以加强与上游国家的协商。”另一方面,王毅强调,澜湄合作应本着先易后难、循序渐进、以项目为主导的原则向前推进。

增强区域水资源合作的透明度和相互信任有助于带来实实在在的利益。以下几点虽是我个人的建议,但已经得到了下游国家和许多中国专家的认同:

  • 首先,中国应当修正数据共享政策。将旱季水文资料和河流输沙量视作关乎国家安全的机密这点令人费解。事实上,这类数据不仅能提高下游国家应对潜在水流量短期变化的能力,还能在其他诸多领域带来便利。

  • 其次,考虑到大坝建设仍将继续,中国应当着手建立事先通告机制,进行公正的环境影响评价并跟踪监测评估结果。

  • 第三,长期来看,中国应与其他流域国家展开磋商,从而达成能够反映各国地理位置(而非各国实力)的共同、平等的水资源管理原则,并最终达成有约束力的水资源协议。

在新生机制下,如果上述几条建议能够得以实现,这绝对意味着中国国际水政治将迈入前景乐观的新篇章。

 

翻译:彭金枝

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