文章 Articles

亚投行环境标准存在制度性风险?

金立群行长在多个场合表示,亚投行会十分重视生态环境的保护和改善,重视搬迁居民的利益。但亚投行官网上一个环保文件引发众多环保组织热议,他们呼吁亚投行能够以更加透明公正的态度展开新一轮磋商。

Article image

图片来源:AIIB

吸引了57个创始成员国的亚洲基础设施投资银行( AIIB),于2016年1月16日在北京正式成立,前中国财政部副部长金立群为首任行长。金立群在开业前夕接受《财新周刊》专访时谈到,美国和日本没有加入亚投行,“担忧主要包括银行标准,特别是环境保护和移民问题上”。

金立群在多个场合谈到,亚投行会十分重视生态环境的保护和改善,重视搬迁居民的利益。他曾撰文指出:“亚投行在项目甄别,筹备和实施过程中谨遵可持续发展原则。对于潜在的环境以及社会风险以及冲击进行有效管理对于取得成功的发展结果至关重要。” 但在官网上具体阐述该行环保行为准则的文件——《环境和社会保障框架》草案却引发众多环保组织担心。他们呼吁亚投行完善草案,规避风险。

“目前这个草案和金立群行长所做的表态确实有差距。” 环保组织绿色流域负责人于晓刚告诉中外对话,草案涵盖面广,但深度不够,“在制度上可能会给亚投行留下环境风险空间”。

这份长达38页的草案提出,亚投行将会在今后的业务中“确保环境与社会的完好无损,以及行动的可持续性”。 并且,它还支持“将业务开展中的环境与社会因素整合到各方参与的决策过程中”。

企业责任资源中心大中华地区高级研究员周龙炜告诉中外对话,亚洲迫切需要改善基础设施,但决定该银行合法性和声誉最重要的因素将是它在社会和环境领域的表现。如果运营顺利,亚投行的投资将创造大量工作岗位,并为中国和其他创始成员国赢得尊重。

但于晓刚认为,无论是草案的磋商程序,还是内容构成方面,亚投行都需要建立更加公开透明的信息披露机制、更加严格的问责机制等,“而且要披露到项目层次”,这有利于亚投行未来的发展。

磋商程序不够公正?

亚投行于2015年9月7日在官网上公布《环境和社会保障框架》草案,及与利益相关方针对草案内容进行磋商的计划。磋商时间从9月10日到10月23日,磋商方式为两个小时的视频电话会议、书面提交意见,磋商语言为英语。

绿色流域项目官员陈香雪告诉中外对话,至少已经有14份书面意见提交到亚投行,其中有些是NGO联署意见, 200余家NGO和 11个独立专家对草案提出了意见。

一些环保组织认为,视频电话的磋商形式不足以收集到相关地区弱势群体的完整意见和建议。两个小时的远程交流难以确保取得建设性成果。

创绿中心研究员白韫雯告诉中外对话,就磋商程序来讲,希望看到亚投行能够与利益相关方和民间组织有效沟通,提供至少两轮磋商环节,并采用本地语言,或者提供口笔译服务,方便潜在受影响的社区居民能参与。

于晓刚认为,对如此重要的保障政策,磋商时间持续至少需要4至6个月。第一轮磋商后,应向意见提供者和外部利益相关方反馈,其观点和意见应被包括在更新的草稿中并披露。磋商结束后,应给所有与会者发送会议记录草稿,并提供为期至少三十天的评论时限,翻译成当地语言多渠道披露。

世界自然基金会(WWF)中国可持续金融项目总监孙轶頲告诉中外对话,亚投行作为一个多方参与的新兴国际机构,其环保体系不应低于目前多边机构如世界银行、亚开行的环境社会标准。亚投行以更加开放、透明的姿态来征询多方声音,可以把草案做得更好。

信息披露、问责机制缺乏?

于晓刚认为,从多边开发银行的政策和实践来看,环境和社会影响评价、强有力的问责机制等是开发性金融降低投资风险、确保长远利益以及体现负责任的关键。“基础设施建设规模越大对环境影响就越大,有一些甚至是不可逆的,亚投行更需要有公开透明的信息披露机制,以及问责机制。”

周龙炜认为,若想超越其他竞争者,除制定常见的社会和环境保障政策外,亚投行还需确保可能受到负面影响的群体,能够利用申诉和救济机制来维护权益。

在项目分类管理上,创绿中心认为,草案虽遵循了国际金融机构的惯例,但在具体管理手段和标准上却不如国际惯例严格。具体表现在,对可能给环境和社会造成累积性且不可逆的严重影响的A类项目,亚投行仅要求客户提供全面的文件。B类项目没有在环境和社会影响评价方面有强制性要求,“这就有可能导致许多高风险的B类项目在没有充分环境和社会影响评估的情况下得到批准。”

《赤道原则》要求每个A类和B类项目均须开展社会和环境评价过程。而亚开行《保障政策声明》要求A类和B类项目都必须提交环境评价报告。

另外,在信息公开和透明度方面安排欠缺。创绿中心说,草案要求其客户进行信息披露,而对其自身并无规定信息披露的义务。

陈香雪认为,草案用词有些地方模糊。如亚洲开发银行明确规定:“以下内容不符合亚开行融资支持”,而亚投行的规定是:“亚投行不会蓄意对涉及下列内容的项目融资”。

“‘蓄意’这样的表述非常不明确、模棱两可。如果以后项目出现问题,则会留下‘非故意’的借口而推卸责任。”陈香雪说,希望亚投行能够明确规定不支持的行业。

创绿中心信息,NGO Forum 9月份两次就《框架》草案磋商计划致信亚投行,均未收到答复。10月12日,NGO Forum联合66家民间组织再次就框架草案中亟待解决的若干问题发出公开信,希望亚投行在环境和社会保障政策方面,严格按照国际金融机构的标准要求自己。但在亚投行的官网上,所有关于这份文件的消息仍然是公开磋商窗口期延至10月23日这一条。亚投行迄今为止,并没有针对国内外NGO的建议做出任何公开回应。这份草案的最终文本何时发布,何时生效,都还是未知数。

亚投行首批项目集中在电力、交通、供水三大领域。金立群在刚结束的瑞士达沃斯世界经济论坛年会期间接受彭博采访时说亚投行正式审批发放第一批贷款将会不晚于今年年底,2016年项目贷出至少15到20亿美元。该行还计划在4至5月发行至多5亿美元债券。

哈佛大学肯尼迪政府学院经济学教授肯尼斯·罗格夫说,中国基础设施开发模式能否成功输出到全世界还远未可知。中国强大的政府可以因修路、建桥梁和大坝的需要而移民,但一些亚洲国家运作方式却有所不同。比如印度,重建孟买机场用了8年时间,因为法院强制政府必须尊重周围贫民的权利。西方领导的基础设施银行留下了大量有问题的贷款和工程。

于晓刚认为,一些受困项目正是因为起初没有做好环评和社评,失之于宽失之于软,教训值得借鉴。

对于这些未竟的工程,金立群在媒体专访中表示,如果条件合适,将来可以支持受困项目。“发展中国家的这类需求不少,不少项目做到一半做不下去了,但相当大一部分是有前景的。只要我们评估认定这个项目本身是好的,就可以做。”

发表评论 Post a comment

评论通过管理员审核后翻译成中文或英文。 最大字符 1200。

Comments are translated into either Chinese or English after being moderated. Maximum characters 1200.

评论 comments