文章 Articles

“自下而上”气候治理模式的新挑战

巴黎气候大会达成无法律约束力的全球气候协议的可能性很大,发达国家恐因此逃避其气候责任。

Article image

图片来源:Arnaud Bouissou - MEDDE / SG COP21

巴黎气候大会刚刚开球,国际舆论以及各主要谈判缔约方普遍认为,会议将达成一项新的全球气候协议。新协议将以《联合国气候变化框架公约》为基础,但在参与程度、行动力度、透明度与法律约束力等方面,均可能不同于《京都议定书》。

近二十年前,《京都议定书》以具有法律约束力的方式为发达国家分配了减排目标。尽管表面上看起来装有“牙齿”,但京都模式脱离各国国内政治现实的弊端也逐渐显现。尤其是,这一“自上而下”的气候治理方式在主要排放国国内遭遇重重阻力:美国国会从未核准该议定书,加拿大也于2011年宣布退出。2009年哥本哈根气候大会之后,国际气候制度的构建方式已经呈现出明显变化,逐渐演进为以国家自主决定贡献(INDC)为特征的“自下而上”模式。然而,这一新发展对于国际社会开展应对气候变化合作、实现《公约》目标又带来了诸多新的挑战。

从自上而下到自下而上

《公约》及其《议定书》所搭建起来的国际气候制度框架,在发达国家与发展中国家之间竖了一道“防火墙”,两者责任、义务与权利显著不同。在实现《公约》目标的前提下,并根据各国达成共识的原则和规则,发达国家需要率先承担量化减排的气候承诺、并对发展中国家提供支持。而发展中国家则需要在得到发达国家相关支持的情况下、根据国家自身国情采取积极行动。《京都议定书》是自上而下模式推进国际气候制度构建的典型代表,这一模式一直延续到巴厘路线图所确立的“双轨谈判”时期。

双轨谈判是指,一方面,签署《京都议定书》的发达国家要在京都第二承诺的特设工作组中,谈判形成2012年以后的大幅度量化减排指标;另一方面,发展中国家和未签署《京都议定书》的发达国家(主要是指美国)则要在《联合国气候变化框架公约》下,在促进长期合作行动的特设工作组中谈判讨论进一步应对气候变化的措施。

自上而下模式往往法律约束力强,伴有较为严格的遵约机制,核算规则统一,且设有严格的测量、汇报、核证规则以确保透明度,但是各方达成行动共识的难度大、进度慢。受制于主要谈判缔约方(主要是发达国家)国内政治的制约,尤其伴随着全球政治经济与排放格局的发展,并且受到全球金融危机的影响,2009年的哥本哈根大会并未达成既定成果,自上而下模式的发展遭遇重大挫折。

在上述国际背景之下,国际气候合作呈现从“南北矛盾”向“大国博弈”和“大小之争”过渡的趋势。伞形国家集团所提出的“国家行动计划表”、“允诺加审评”的模式更好地契合了关键缔约方的国内政治,也更好地匹配了全球气候博弈的国际政治,逐渐获得了越来越多缔约方的认可。以此为基础,哥本哈根和坎昆两次会议酝酿和开启了公约缔约方共同做出减排允诺的新规则。2013年,华沙大会启动各国2020年后行动的INDC进程(即由各国自行提交的“自主贡献预案”),表明了以自下而上模式推进国际气候治理取得共识,也为2015年达成巴黎协议传递了重要的积极信号。新模式下,主要依靠各国自行提出各自的气候行动或目标,而不再通过艰苦谈判强制分配。汇总后的目标相应形成全球目标和共同行动。

相对于《公约》确立的原则与规则,以INDC进程为基础的“自下而上”模式更多考虑到各国的自身国情,是一种在各国国家利益的最大公约数基础上推进国际气候合作、寻求实现公约目标的机制。该模式往往具有“非强迫”和“非侵入”的特征,各国行动与目标也通常是多元化和多样性的,更有可能伴随合作性和促成性机制的构建,更易于吸引各方积极参与;但由于可能缺乏统一核算规则,缺乏对目标力度的指导和强制性要求,因此难以保证行动的整体力度,各国间的政治互信与积极互动也有待进一步增强。

被打破的
防火墙

INDC进程是国际气候制度发展之路的重大转折,对全球气候治理会产生深远影响。综观各国提交的INDC文件,这些“自主贡献”五花八门、标准不一,且主要根据各国自身对其责任与能力的理解而自主提出,实际上已经打破了发达国家和发展中国家在公约及其议定书框架下关于各国责任、与责任相对应的承诺和行动的“防火墙”。INDC进程实质上是对共同但有区别的责任原则、各自能力原则、各自国情及其对应的“不对称承诺”在公约框架之下的新的再平衡。

这一“自下而上”的进程引发了国家承诺与行动的本质变化。共同但有区别的责任原则和公平原则是国际气候治理制度的核心基石。该原则将发达国家历史上的排放责任与应尽义务,与发展中国家未来的发展诉求与排放空间需要协调起来,将发达国家的技术、资金优势,与发展中国家亟待提高的能力以及全球应对气候变化的整体需要联系起来,最终以“二分法”和附件区分的形式,实现各国共同但有区别地承担“不对称承诺”。

然而在当前的INDC进程中,不管是发达国家还是发展中国家都共同地、自主地、不分先后地、甚至是在不论是否得到理应获得支持的情况下,在同一个谈判轨道中提出各自的目标与行动,且这样的承诺还有可能逐步面临统一的法律约束力与透明度要求。这一发展趋势,对于发展中国家公约义务的未来发展产生新的、额外的压力。在“防火墙”岌岌可危的情况下,如何处理好气候责任的平衡,避免气候责任的大国逃避责任与公约义务,是国际气候制度未来所面临的重大挑战。

另一方面,根据缔约方提交的INDC文件,各国的责任、承诺与行动均以各国“差异自表”的方式来体现。由此,各国开展气候行动的法律基础,从对于气候责任的担当,转向了更多取决于国家自身能力和行动意愿。这一发展趋势,是以实力为基础的大国政治博弈和关键国家国内政治的产物。它绕开了以升温目标和排放空间为基础的多边气候规则的科学性、公平性和有效性,使气候责任的大国得以摆脱自上而下的碳排放预算束缚。事实上,这种发展容易成为众多缔约方、尤其是发达国家逃避自身责任与义务的跳船平台,也难以有力、有效、公平地控制住全球排放的趋势。

不仅如此,目前发达国家的INDC文件以减缓为基本内容,不包括适应、资金、技术、能力建设以及行动与支持的透明度等要素,本质是对其公约下所需承担义务的规避,实质上使得INDC进程无法反映国际气候制度的所有核心要素,不利于达成全面、平衡、可持续实施的新协议。《公约》对于减缓与适应的共同关注,以及对于气候行动的力度、潜力、甚至是为发展中国家行动提供支持的安排,不仅是对于长期转型与当下应对的权衡,也是对发达国家与发展中国家在责任、权利、能力与发展阶段之间的权衡。当前“自下而上”的气候治理进程所体现出的有所偏颇的议题推进,未必有利于构建公平正义的国际气候制度,也难以真正提升全球行动力度,而全球行动力度则是实现《公约》目标的关键。

 

本文得到WWF中国气候与能源项目的支持,文中观点纰漏由作者自行承担,对此作者深表感谢。

发表评论 Post a comment

评论通过管理员审核后翻译成中文或英文。 最大字符 1200。

Comments are translated into either Chinese or English after being moderated. Maximum characters 1200.

评论 comments