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美国在巴黎气候大会上优先考虑的是什么?

美国气候政策分析师格温·塔拉斯卡分析了,作为全球第二大温室气体排放国的美国在巴黎峰会上将以何种方式进行谈判。

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图片来源:U.S. Mission / Eric Bridiers

目前,世界各国领导正齐聚巴黎,共同参加《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC,以下简称《框架公约》)第21次缔约方会议。若进展顺利,会议将通过新的国际气候协议。新协议将推动全球减排,促进各国更好地应对全球变暖带来的影响。

巴黎气候大会(即第21次缔约方会议)召开前几个月,各国政府就已表现出前所未有的政治意愿,决心要解决气候变化问题。目前,已经有超过170个国家(这些国家的温室气体排放量占全球总排放量的比重超过95%)向联合国提交了各自的气候目标。例如,中国计划在2030年左右达到碳排放量峰值,并将非化石能源消耗占比提高至20%;美国计划到2025年,在2005年的基础上削减26%至28%的温室气体排放。

各国尽管都表达了自己的政治意愿,但想要达成最终的协议,促进全球各国共同努力完成这些国家目标仍旧面临着一些障碍。巴黎气候大会上还需解决的问题包括如何管理国际气候融资、如何认定《框架公约》各缔约国处于何种发展阶段,以及这些国家应对气候变化的能力又有哪些不同。

在美国,非政府气候组织的成员大多对巴黎气候大会抱有两个目标。一是希望大会能通过有效的气候协议,在快速推动减少碳污染的同时,调动资金援助最易受到气候变化冲击的发展中地区,并鞭策各国适应气候变化造成的影响。二是鉴于美国国内政治现状中存在的限制,非政府组织成员希望美国能够签署此次大会通过的协议。

下文对第21次缔约方会议所面临的几个突出问题进行了讨论,这些问题也涉及了上文讨论的两个目标。

确保向清洁能源的快速过渡

到目前为止,各国提交给《框架公约》的自主贡献整体上已经有效地减缓了预计的变暖情况。然而,这些目标还不足以将平均气温上升控制在2摄氏度这一《框架公约》认可的极限值以下。

为了成功出台应对气候变化的新协议,第21次缔约方会议需要建立起持久的国家框架,以此鼓励所有国家树立更加远大的目标,不断遏制碳污染,并且帮助各国以及全球抗击气候变化工作提高透明度。

美国谈判代表提出各国应以5年为一个周期,定期更新国家气候目标,并支持建立独立的报告系统,该系统应具备灵活性(一些国家对此可能会有要求),用于最大限度地明确全球温室气体排放及其趋势。美国代表还认为,针对向洁能源转型的过程,各国也应共同确立一个长期目标。在10月份德国波恩举行的气候谈判上,美国提出了“在本世纪实现全球经济完全去碳化”的目标。

差异原则

巴黎气候协议应该考虑到,《框架公约》内各个缔约国处于不同的发展阶段,对气候变化所负责任不同,应对这一问题的能力也各不相同。但是为了保证自身的约束效力,协议需确保各国在不同国情下,尽全力削减碳排放。

去年11月,中美两国(全球最大的两个碳排放国)在一份联合声明中发布了各自2020年以后的国家气候目标。在这一行动的带动和鼓励之下,各国纷纷向《框架公约》提交了各自的国家气候目标。

这一声明对美国国内的政治也有着重要的意义。1997年,美国没有签署仅要求发达国家采取气候行动的《京都议定书》,其中一部分的原因在于美国参议员担心签署协议后,美国会陷入不利的竞争地位。此次中美联合声明说明,巴黎气候协议或许能够让世界主要经济体团结起来,共同应对气候变化。

因此,巴黎气候协议必须尊重各国之间的差异,减少责任分歧,拒绝步《京都议定书》的后尘。这一点不仅出于对协议效力的考虑,也为了确保美国的参与。1992年,《框架公约》建立了基于两种类型的责任分配,即“附件一国家”。该附件是美国代表的法律红线,但他们认为附件一国家不能代表当前社会的发展、碳排放量以及能力现状。也有人认为,附件一不能代表全球气候领袖的现状。目前,中国以及墨西哥等发展中国家都在抗击气候变化的工作中表现出了领袖的气质。

国际气候融资

巴黎气候大会召开前的几个月间,多国政府都表示愿意提供资金,支持全球经济向低碳以及能够抵御气候变化的方向转型。例如,美国承诺向新绿色气候基金捐助30亿美元。目前,该基金在首次募集中就已筹得超过100亿美元的资金。与此同时,中国也承诺向中国气候变化南南合作基金提供超过30亿美元的资金,用于应对气候变化。

为了确保融资的可靠性,巴黎气候协议必须推动资助国为最易受到冲击的发展中国家提供融资。例如,协议中应包含针对最不发达国家和小岛屿发展中国家的特定条款,也应包含适应融资相关的特定条款。到目前为止,气候协议在这方面还存在明显的不足。

即便如此,虽然美国等发达国家的谈判代表在2009年集体承诺,在2020年之前每年为发展中国家提供1000亿美元的资金,但并不愿意在2020年以后继续无限期提供每年1000亿美元的融资。这些谈判代表还强调,联合国不应仅号召发达国家,也应号召所有有能力的国家和私营企业支持全球经济转型,应对气候变化。

法律形式

第21次缔约方会议的结果将会是一个包括核心协议以及相关决定和承诺(包括国家气候目标)在内的一揽子协议。依照国际法,预计核心协议将具有法律效力,这也是2011年《框架公约》各缔约国所共同决定的,而国家目标的法律地位则是影响着美国是否签署协议的重要因素。

国家目标一旦具有法律约束力,就意味着需要经过美国参议院的正式批准。与奥巴马执掌的白宫不同的是,美国参议院目前并不是气候行动的拥护者。

然而,具有法律约束力的核心协议以及作为政治承诺的国家目标有权在美国成为一项行政协定(即总统不必咨询参议院而同外国签订的一般事务性协定)。基于多个理由,包括参议院对《框架公约》的认可,笔者认为美国无需经过参议院正式批准即可签署协议,而巴黎气候协议仅为《框架协议》中的一部分;并且巴黎气候协议中规定的提交国家目标、以及目标实现进度报告等义务,美国无需通过新的立法即能完成。

采用这样的法律手段不仅仅是为了迎合美国的需要,其他主要经济体,例如中国和印度,也都曾拒绝将国家目标纳入国际法律管控下。此外,巴黎气候协议汲取了《框架公约》以往工作的经验。2009年的哥本哈根协议虽然存在不足,但其采取无法律约束力、各国自主决定贡献的做法赢得了广泛参与。

损失和损害

“损失和损害”指的是由气候变化造成的经济以及非经济的危害。如何处理损失和损害并不等同于气候补偿(即:造成碳排放污染的国家应为气候变化带来的危害买单),因此这两个话题不应该被错误地混为一谈。但《框架公约》之前关于损失和损害的谈判涉及了赔偿要求,现在也是如此。因此,损失和损害这一话题一直都是引起各缔约国之间分歧的根源。

巴黎气候协议中,关于应在何处以及如何处理损失和损害的问题尚未解决。美国谈判代表认为,各国应在单独的决定文本,而非核心协议中提出损失和损害的处理方案,并提出增加气候移民以及气候保险相关的条款。但对于小岛屿发展中国家和其他容易受到气候变化冲击的发展中国家缔约方而言,让国际社会承认气候变化造成的损伤和损害才是当务之急。

美方表示,核心协议如果要包含损失和损害的处理方法,就应该有专门的条款将补偿这一概念排除在外。与此同时,以G77+中国谈判集团为代表的发展中国家也提出了损失和损害相关的提案,其中没有涉及补偿这一概念。因此,各个缔约国也许正在朝着同一个解决方案前进,最终将会在巴黎达成一致。

没有人认为单凭第21次缔约国会议就能解决气候变化问题,但这次会议最终通过的协议也许能够赢得所有主要经济体的参与,从而推动全球经济向低碳以及能够抵御气候变化的方向转型。



翻译:金艳

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