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解振华谈气候谈判的分歧点和中国立场

联合国气候变化大会在巴黎举行之际,中国气候变化事务特别代表解振华讲述了当前谈判面临的难点和中国的立场。

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图片来源:Stefen Chow

 

2015年巴黎气候大会,因为有各国的自主贡献目标为铺垫,成为最有希望也至关重要的一次大会。中国气候变化事务特别代表解振华11月24日在中国科学院地理所发表演讲,讲述了当前谈判面临的难点和中国的立场。

以下为中外对话北京记者张春根据演讲编辑整理的内容,未经本人确认。

本次巴黎会议的目标,是根据德班会议的决定,在今年的巴黎会议上,达成有关2020年后加强应对气候变化行动的,适用于各方的议定书,或者法律文书,或者是某种具有法律效力的议定成果。京都议定书有194个国家参加,但是美国没有参加。这次希望所有国家都参加,没有任何一个国家例外。大家希望最后的结果,叫做“联合国气候变化框架公约下巴黎实施协议”。

但是也有国家不赞成。例如美国国会说,只要是对美国有约束的全球协议,美国国会都不参加。所以现在国际上在讨论,是不是做一个“协议+决定”的形式。协议是具有法律约束力,各方都得遵守的,而决定不具有法律约束力,不需要各国议会批准的。把减排目标写进决定中,这样就没有法律约束力了。

现在已经形成了一个减排的模式,就是自下而上的模式。但是是不是能够达成结果,还有待谈判中进一步来解决。

中国的立场和期待

第一,要制定一个2020年之后全球应对气候变化的国际机制。2020年之前已经有一个公约(联合国应对气候变化公约),要求各国根据历史责任,各国的国情,确定了共同但有区别的责任,也即各自能力的原则和公平原则。根据这些原则,发达国家要率先减排,并给发展中国家提供资金技术支持。发展中国家得到支持后,根据国内的情况来采取行动。

公约的要求最后落脚到了京都议定书(2020年到期)。

2009年哥本哈根会议,发展中国家接受发达国家提的(碳排放量)“接受磋商和分析”的提议,发达国家则答应在2020年前每年给发展中国家1000亿美金的支持。但这只是不具约束力的政治决定。

第二个,真正要应对气候变化,和各国的发展有直接关系。所以我们希望,这次会议,为全球绿色低碳转型增加动力。发达国家也要发展、要改善老百姓的生活。对发展中国家,首先要脱贫,要改善民生,要发展经济,要保护环境。经过过去一年的谈判,各国原则上接受向低碳转型的理念。真正要实现应对气候变化的目标,可能不转型是做不到的。无论哪个国家都得转型。现在看来,绿色低碳的转型,应该是一个大趋势,这种趋势一旦确定了,市场就非常明确了。各国的技术、研发、投入,可能都要往这个市场上去转。我们希望本次大会确定这样的方向,实际这会是应对气候变化一个里程碑式的结果。

第三点,解决发展中国家最关切的资金和技术转让的问题。不解决这个问题,要让发展中国家去减排是很难做到的。中国是从一个最贫困的国家走过来的。很多最不发达国家现在仍然非常贫困,脱贫是主要问题。能不能解决发展中国家关心的资金技术问题,是这次会议成功的关键之一。这对发达国家也是一个很大的压力,他们要承诺拿出钱来,不然这个会就不算成功。

对中国有利和不利的因素

过去这一年的谈判,中国有哪些有利的因素,哪些不利的因素?

有利的因素包括:

1. 按照应对气候变化的国家方案,到2020年,中国的碳强度要降低40-45%,非化石能源占一次能源比重要达到15%。森林蓄积量要增加15亿立方米。现在这个目标中国还是有希望完成。因为中国是通过一个个五年目标来实施的。十一五中国完成了任务,十二五,当时确定的单位GDP能耗要减少16%,单位GDP的二氧化碳排放,也即碳强度,要下降17%。到现在这两个目标都完成了。在经济还在增长的情况下,中国减少了35亿吨的CO2排放,这个是很不简单的。我们的非化石能源,占一次能源的比重到去年年底是11.2%,按照十二五规划是11.4%,应该说也能完成。森林蓄积量,现在已经增加了21亿立方米。

按照世界银行和国际能源署的统计,中国最近20年的累计节能量占到了全球总节能量的52%。

2. 第二个,就是中国可再生能源的发展。现在中国可再生能源的的装机容量,占全球的1/4(国际能源署的数据)。在2013-2014年的增量部分,中国占37%-40%。正是由于中国可再生能源发展很快,整个全球产业发展也很快。全球可再生能源的成本降低了50%。过去十年,中国水电翻了一翻,风电增加60倍,光伏增加了280倍。

3. 第三个,是森林碳汇。中国人工造林面积也是最高的。

这些贡献,国际社会是承认的。国内的行动对中国的谈判做了很大支撑。

不利因素主要有一个:中国是世界第二大经济体,排放量第一,对中国的压力,是发达国家要求中国从发展中国家中毕业,和发达国家承担一样的减排,并和其他发达国家一样,为发展中国家提供资金的支持。一些发展中国家持类似的观点。但是中国还有7000万人口在贫困线以下,发展很不均衡。

所以,现在发展中国家内部也要加强合作。中国在过去三年建立了南南合作资金,即一年拿出一部分钱,帮助发展中国家做人员培训。现在已经培训了120个国家,近2000官员和技术人员,培训内容包括怎么做项目,怎么融资,怎么做排放清单的统计工作等;另外,也把中国的节能产品、技术、早期预警的设备,给了一些发展中国家,每年有一些南南合作的项目。今年,中国国家领导人宣布中国要建立南南合作基金,总规模200亿人民币,长期地开展南南合作。这在中国和法国、中国和美国的联合声明中都有提及。

气候谈判分歧点

现在已经有160多个国家,向联合国提交了各自减排的方案。京都议定书,只有少数发达国家有。就是说,这次会前大家在行动上,都有了一个基本的成果。这是对本次会议有利的因素。但是还存在一些分歧点:

1. 联合国气候变化公约和本次巴黎会议协议的关系。发达国家希望和公约没有关系,发展中国家认为,这个协议是公约下的,一定要遵循公约的原则,协议是加强应对气候变化行动的阶段性的成果,并非替代公约。这个问题,可能这次会上要解决。不过公约的基本原则——共同但有区别的责任,现在看来是有可能坚持下来。现在没有一个国家反对共同但有区别的责任。现在的焦点,是在各个要素中如何区分责任,还有是否按照两分法来分责任,是发达国家和发展中国家不同,还是大家都一样。美国和一些国家的观点,认为现在都INDC了,各自自己认为自己有什么样的能力就使多大的劲。中国坚持两分法。因为从历史阶段到现在,各国的发展能力,发展水平,并没有发生根本的变化。因此还得按照这划分,中国还是发展中国家。即使按照两分法,也并不妨碍发展中国家做得更多更好。

2. 公约的原则(共同但有区别的责任)在具体问题上怎么体现。在减排、适应、资金、技术、透明度问题上,另外加强力度的问题上,怎么区分发达国家和发展中国家的责任,这是现在的焦点问题。而这背后还涉及的问题,就是要不要谈“毕业”。美国、日本、澳大利亚等国家,都提出要谈毕业,如韩国、新加坡、卡塔尔、墨西哥、智利,都应该毕业了,不应该再属于发展中国家,中国也应该毕业。毕业就要谈毕业的标准,如果谈毕业的标准,今年气候会议就没有结果。今年可能不会谈,但是早晚还是要谈这个事情。

3. 全球性的气候变化要实现什么目标。IPCC建议,温升在本世纪控制在2C以内是可以接受的。如果超过2C,那地球环境受到的损害就非常大。一些小岛国提出不能在2C,应该在1.5C以内,因为这些小国在海平面上升以后可能就没有了。发达国家建议不能光有2C,还得控制减排(但是各国在减排目标上没有达成一致)。现在大家提出了不仅是2C,适应也要有目标。中国就提出,提高各国抵御气候影响的适应力,如各国必须要建立早期预警预报系统,如果这个建立了,抵御能力的第一步就有了。统计全球有多少没有的预警系统的,就可以算出需要多少钱。由于需要发达国家出钱,能不能实现还要看谈的情况。

而发展中国家都还很穷,要考虑发展,定量的减排目标常常导致发展中的国家发展空间没有了,很难达成统一。

4. 减排模式问题。过去京都议定书是自上而下的模式。设定一个总量,在总量之下各国分配配额;现在是自下而上的,就是各国根据自己的能力,制定一个各自的减排目标,现在这个模式基本上认可了。对中国而言是有利的,且中国的减排目标也是很有力度的。

5. 减排力度问题。自主贡献有了,但是这个自主贡献的目标,还不足以达到2C目标。所以欧盟提出要评估,就是设定自主贡献目标之后做评估,力度不够的再加大力度。评估的机制是5年一次。这个多数国家反对。中国认为应该评估,但是应该总体评估,而不是个案评估,即把所有的国家减排集中起来,评估一下和两摄氏度的目标到底有多大差距。然后,找出总体量后,再按照共同但有区别的责任弥补差距。

6. 资金问题。肯定是发达国家出钱。这次协议中我们要明确资金的流向,就是发达国家给发展中国家钱。这是发达国家的责任和义务,在中法、中欧、中美联合声明中都写进去了。现在争议的焦点,就是发展中国家怎么办。中国现在自愿建立了南南合作基金。但是发展中国家应对气候变化,是按照意愿还是按照能力出钱?

7. 适应问题。发展中国家要求的,不能光谈减排,还得适应。现在协议中基本达成一致,减缓和适应一样重要。分歧在于,给多少钱怎么定。发展中国家说你能给我多少钱,我根据你给的钱的数量来决定能做什么;发达国家说那不行,你得提出战略和需求,根据你的需求我来筹钱。所以中国才提出要建立预警机制这样一个具体的目标,而不是给多少钱。

8. 透明度问题。这是发达国家最坚持的,否则各国没有互信。中国说碳排放减少了35亿吨,发达国家说这是你中国自己说的,我们要一个国际统一的透明度的机制来算一下。这是有道理的。那在资金问题上,也应该有一个透明度。最近OECD国家据算在2014年已经出了620亿美金给发展中国家。这个也应该有透明度,你说你出了这个钱,你就要说清楚,都给谁了,干什么了,哪个国家拿到了,干没干事。这就是透明,真正要应对气候变化,你就要说清楚你干了哪些事,有什么效果,需要一个统一的透明度体系。

现在发达国家提出了透明度是统一的,我们提出应该是有区分的。发展中国家没有这个能力,在频率上、内容上,发达国家和发展中国家是有区别的。

9. 法律约束力问题。按说这个约束力对每个国家都一样的。但是鉴于美国的国情,有约束力的国际文件,他们国会不能通过,最后可能的结果就是协议+决定的模式。

10. 损失损害问题。非洲国家集团提出,这么多年的气候变化,造成的极端气候增加,发展中国家面临着因此造成的损失损害,所以他们希望能够建立一个赔偿机制。这个恐怕发达国家不会接受。可能在这次会议中要谈,因为非洲国家集团很坚持

11. 技术转让问题。这里面主要的障碍,是知识产权的问题。如果应对气候变化,技术不创新,用传统的技术,想达到长期目标,基本不可能,所以必须要技术创新,并进行技术转移的。现在怎么解决知识产权保护,这是我们要解决的问题。中国提出一个方案,在绿色气候基金里建立一个技术转让的窗口,有一笔用于购买技术的钱。发展中国家不一定需要最新的技术,而是最佳实用的技术,低碳的环境友好的技术。有些技术已经十几年不值钱了,但是可以通过这个资金窗口把技术买下来,全世界共用。新的技术,各国合作共同研发,最后知识产权共有,这个还是能够解决的。技术转让,是下一步要提高减排力度、实现长期目标必不可少的。

巴黎会后重要的问题,就是INDC的定期盘点(评估进展)。无论是对个别国家,还是对全球排放的定期评估,都要建议标准。现在国际生态公平组织和斯德哥尔摩研究院,搞了一套体现公平的模式,即在考虑到发达国家和发展中国不同的基础上,计算得出中国的INDC是有力度的,无论是2030,还是2050,人均排放、人均历史排放,都是站得住脚的。现在都是各研究机构在做评估,最好联合国授权第三方来做评估。但是中国也最好有自己的能够得到认可的评估结果。

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