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气候谈判之路:从二元分化到多极混乱

过去二十年的气候谈判一直在试图调解主要排放国之间的分歧,巴黎峰会若想取得成功也必须解决这一问题。

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2009年的哥本哈根气候大会被认为是一次失败的谈判,与会的发展中国家并未能就减排达成一致。图片来源:Mark Garte / United Nations Photo

1896年,斯凡特·阿伦尼乌斯公开发表其研究成果,揭示了化石燃料燃烧对全球气温造成的影响。那时,科学家就已经知道了气候变化这一问题的存在。但直至1972年,决策者才真正开始在联合国人类环境会议(俗称斯德哥尔摩峰会)上讨论这一问题。

除主办国瑞典的总理以外,印度总理英迪拉·甘地是唯一参加当年那次峰会的国家总理。与当年不同的是,据估计,至少有37位国家和政府首脑将出席即将召开的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)巴黎气候峰会。

《联合国气候变化框架公约》于1992年达成,距离斯德哥尔摩峰会召开整整20年。在这20年间,各国之间的协商、各种企图抹黑气候科学的行为都足以让世界意识到,要想达成应对气候变化的国际协议绝非易事。

断层

气候谈判开始之初,各国之间在认识上就出现了四条断层。

1. 温室气体排放正在导致全球变暖,因此必须控制其排放。但排放量的多少由哪个国家控制?原因何在?谈判代表所说的“责任分担机制”就是第一条断层,也是目前最主要的分歧。

2. 以石油输出国组织(OPEC)为首的主要石油生产国对限制排放量带来的经济后果表示担忧。多年来,他们一直试图尽力抹黑气候科学。

3. 相比极易受到气候变化影响的热带国家,对气候变化冲击反应相对平缓的国家——主要位于温带以及更高纬度地区——并没有过多的担心全球变暖的问题。

4. 怀疑和否定气候变化的人不断质疑气候科学,造成了第四条断层,并且成功地拖延了各国应对气候威胁的行动。

气候谈判的各阶段

1992年,地球高峰会议在巴西里约热内卢召开,会上通过了《联合国气候变化框架公约》。此后,世界各国在《公约》的指导下,开展了不同阶段的谈判。

1. 第一阶段的谈判以1997年《京都议定书》的签订为终止。这期间,谈判工作的重点是设计可行的协议,帮助解决温室气体排放量增加的问题,同时在财政和技术方面为发展中国家提供必要支持,帮助发展中国家通过自愿行动解决气候问题。《京都议定书》取得的一项重大胜利就是强制规定发达国家必须削减排放量。但现在想来,这一协定所取得的成功非常片面,这主要是由于美国并未签署这一协定。当时欧盟在发达国家中担任了领头羊的角色,率先签署并严格执行了《京都议定书》,但他们的减排量还不足以抑制全球变暖,无法将其控制在科学家建议的范围之内。

第二阶段的谈判为1997-2007年,其中大部分时间用于协商《京都议定书》的细节问题。各国最终协商决定,《京都议定书》的第一承诺期为2008-2012年。这十年间,气候科学有了多方面的发展,来自科学家的警告也愈发严重,但发展中国家没能够有效地向发达国家施加压力,促使其采取更多行动;相反地,发展中国家分裂成为类似小岛屿国家联盟和非洲国家团体这样更小的集团,这实际上削弱了他们的集体谈判权。第二阶段在政府间气候变化专门委员会(IPCC)在其第四篇评估报告中提出的严重警告声中结束。尽管如此,在接下来的巴厘气候峰会上,发展中国家在一系列不同的红线问题上做出了妥协,发达国家则成功将自身需要采取的行动降到了最低。

2. 目前,全球正在进行第三阶段的气候谈判。从哥本哈根气候大会的惨败开始,新兴经济体和其余发展中国家之间的分歧就成为了这一阶段的主要标志。美国等发达国家是这一分歧背后的推手。他们提出,中国和印度是目前全球排名第一和第四的排放大国,但却故意忽略了发达国家才是导致工业时代以来温室气体在地球大气中不断积聚的罪魁祸首。而中印两国的人均碳排放量仅为美国的1/3和1/10。这一分歧让以美国为首的发达国家能够有效地瓦解原先《联合国气候变化框架公约》之下发达和发展中国家之间的分化。目前,除了在文件中,发达国家并没有在法律上受到任何自上而下的全球减排目标的约束。相反,每个国家都自愿提交了自下而上的《国家自主贡献》(INDC)。在2010年举行的坎昆气候峰会上,各国达成协议,同意将全球平均气温上升控制在2摄氏度以内。而当前的《国家自主贡献》将无法达成这一目标。分析人员估计,最好的情况是将平均温度上升幅度控制在2.7摄氏度。对于2020年以后的世界而言,这也将是对巴黎气候协议最好的预期。

全球重组

气候公约指导之下,发达国家和发展中国家的二元分化意味着,发达国家不得不大幅度削减排放量,但他们大多不愿意这么做。1992年以来,发达国家反而不断努力,企图打破G77+中国集团(134个发展中国家作为一个集团进行气候谈判)。

这个集团保留了下来,但其中许多成员国现在组成了更小的集团,各自也有了不同的意见——最不发达国家、非洲、小岛屿国家联盟、以及小岛屿发展中国家是其中最为突出的几个小集团。

可能是为了应对这一情况,比较大的发展中国家建立了自己的集团——金砖四国集团(BASIC)(巴西、南非、印度和中国)以及立场相近发展中国家集团(LMDC)(成员包括印度、中国、马来西亚、沙特阿拉伯以及其他众多发展中国家)。

然后就出现了由发展中国家和发达国家共同组成的集团,例如卡塔赫纳对话会,这一集团的32名成员国包括了澳大利亚、孟加拉国、英国、法国、德国、加纳、印度尼西亚、肯尼亚、马尔代夫、尼泊尔、新西兰、以及阿拉伯联合酋长国等。拉丁美洲及加勒比独立联盟(AILAC)也是此类混合型集团之一。

欧盟全体成员国以欧盟为代表参与谈判,而包括美国和日本在内的大多数非欧盟发达国家则为伞形集团的成员。

G77+中国集团内部的分裂在2009年的哥本哈根气候大会上表现得最为明显。会上,小岛屿国家联盟和最不发达国家反对将全球平均气温上升控制在2摄氏度以内这一目标。他们认为这一数字还是太高,会导致海平面上升淹没岛屿国家,并且提出上限应为1.5摄氏度。这一提议遭到了金砖四国集团以及印度尼西亚和沙特阿拉伯等国家的反对,因为这样一来,他们剩余的碳排放空间将非常有限。

关于财政支持、如何给予此类支持优先权以及技术转让等问题,发展中国家也存在着严重分析。最不发达国家正在寻求财政支持,用于帮助他们适应气候变化带来的影响;他们并不太在意这笔资金是以怎样的名义得来的。更大一点的发展中国家虽然更有财力支持自身应对气候变化,但却热衷于确保来自发达国家的资金是“新的、递增的”,而不是变相的援助。较大的发展中国家更热衷于不必支付专利费的技术转让,而最不发达国家则更热衷于国内的能力建设项目。

以上这些情况造成的结果就是削弱了G77+中国集团作为一个整体的声音,而一些发达国家则得以趁机逃脱,拒绝履行《京都议定书》第一承诺期规定的法律义务。发展中国家仍坚持发达国家应履行《京都议定书》第二承诺期(截止2020年)规定的法律义务,但几乎没有发达国家会听取他们的意见。

趋势

这些变化、以及发展中国家和发达国家建立的各种新型双边关系,推动着气候变化控制系统从《京都议定书》这样自上而下的方法朝着《国家自主贡献》这样各国自愿提出的承诺转变。

这就带来了两方面的担忧。首先,正如政府间气候变化专门委员会最新发布的报告显示,气候变化及其影响正在加速恶化,但《国家自主贡献》却不足以遏制这种趋势。其次,在这样一个自愿的体系之中,未能实现承诺的国家无需担心受到国际社会的惩罚。一些国家仍试图建立国际审查制度,对各国做出的承诺进行监督,但其他国家认为这种制度削弱了他们的国家主权,因而予以反对。巴黎气候协议中可能会推出某些审查制度,但力度可能不会很强。

另一个大趋势就是,世界再也不是发达和发展中国家二分的气候世界。谈判代表尽管做出了极大努力,但是类似中国和印度这样的新兴经济体国家现在不得不承担起大量的控制温室气体排放的责任。

就目前来看,发展中国家承诺的排放控制量事实上大于发达国家提出的控制量,这一情况完全不符合气候正义。除此之外,人们对于发达国家财政支持的性质、以及过程中是否存在重复计算的问题也存在严重疑问。根据经合组织最近一篇报告的计算,经合组织成员国为发展中国家提供的财政支持总计超过620亿美元,但发展中国家则指出,联合国绿色气候基金承诺的资助仅为103亿美元。

这些都表明了一个自1896以来未曾改变过的趋势,那就是决策者未能给予科学家足够的重视。不仅是政府间气候变化专门委员会,联合国环境计划署发布的年度“排放差距”报告也未能指出这一点。

《联合国气候变化框架公约》年度气候峰会的官方名称为缔约方会议(COP)。2015年的缔约方会议十分关键,原因在于会议将决定2020年以后全球能源发电系统的发展方向。但从目前的情况来看,今年的巴黎峰会充其量只能通过最低共同纲领,而这样的纲领又太过弱小,无法有效地应对气候变化问题。



翻译:金艳

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