文章 Articles

环境问题考量中国政府依法行政

在面临着生态危机的中国,它的环保部门还没有强大到可影响整个国家的综合决策。 马骧聪指出说,为应对环境挑战,中国需加强环境和其它部门的协调,加大环境执法力度和健全环境监督机制。

Article image

正如潘岳先生所讲,生态文明是一种社会形态。人类文明的发展经历了原始文明、农业文明、工业文明,到现代开始走向生态文明。

我认为,虽然全球环境形势已非常严峻,而生态文明却还在起步阶段,无论是在我国,还是在美国等发达国家,建设生态文明都需要一个漫长的过程。目前我们首先要转变观念,然后从实际操作上转变整个社会的发展模式。

进入新世纪以来,中国共产党提出以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观。社会主义生态文明的实现,就是要靠落实科学发展观,而落实科学发展观就要坚持“依法治国”方略。我国已建立了基本的环境法体系,但因执法不力,环境恶化的严重形势并没有明显好转。

环保部门执法职权受限

我国的环境法律没有得到很好的执行,有多方面的原因,环保部门的职权受限就是其中之一。

国家法律给予环保部门的仅有一些建议权和罚款权。这些权力对于治理环境违法行为作用不大,比如让环境违法企业限期治理的权力在地方政府而不在环保部门。而且环保部门罚款的额度也不高,造成“违法成本低,守法成本高”的不合理现象。因此我国亟需进一步在法律上强化环保部门的执法权力。

当然,仅仅靠强制和处罚是不够的,还要更多地运用激励机制,应采取各种措施鼓励单位和个人进行环境保护活动。

同时,我认为我国环境行政执法机构本身也不够强大,建议把国家环保总局升为环境部,这样才能真正让环保部门参与并影响整个国家的综合决策。地方环保机构也要进一步加强。我国地方环保部门从属于地方政府,无论在财政上还是执行上都要依赖地方政府的支持,因此很难突破地方利益的限制,真正起到监管和保护环境的作用。

此外,环保部门和有关部门的协调机制也没有充分建立起来。环境是一个大概念,一个国家的政治、经济、文化、生产、生活都依赖环境,因此环境管理也是一个系统工程,这就有一个与其他部门相协调的问题。如对水的管理,水污染防治归环保系统负责,水资源归水利部门管理,污水处理是建设部管理,地下水又归国土资源部管理。这样一来,对环境资源的管理就有很多交叉。

现在环境保护方面的事务由政府统一领导、环保部门统一监督管理、各有关部门分工负责的机制基本上是合理的,但是协调工作做得很不充分。其他国家也有类似的问题,但他们很重视协调机制,我们在协调机制上的努力显得很不够,包括法律对各有关部门职责、权限、义务的分工不够明确。

执法不力遭遇政府违法

我认为我国在环境执法方面最突出的问题是政府违法,比如乱占土地,乱开采矿产,不做环评就上项目,排污等,有许多都是有关政府批准、默许、参与或不作为造成的。2006年国家环保总局曝光的十几个大的违反环评的水电项目,就是政府违法的典型例子。

一些地方政府为了保护地方利益,居然公然挂牌保护违法排污企业,这样的现象亟待扭转。造成这种现象的一个根本原因是我们有些政府及其领导人的环境保护意识和环境法律意识太差,法制观念淡薄。因此,增强政府官员的生态保护观念、法律意识和法律知识非常必要;而在环保系统内部,提高干部的法律素质,增加一些真正学法的、懂法的工作人员也同样必要。

环境执法不力一方面遭遇政府违法,另一方面又缺乏公众参与和社会管理。环境管理是一项全民事业,没有广泛的公众参与,环保工作难以做好。虽然环境法规定了群众可以检举揭发环境违法事件,但是对具体的公众参与机制规定得还不够细致。

由于我国公民的环保意识普遍比较低,甚至有很多人在做污染环境、破坏环境的事情时,自己浑然不觉。而且很多人在受到污染侵害时,也不以为意,缺乏维权意识,直到酿成了严重的后果时才有所察觉。因此,加强公民的环保意识和法制观念非常重要。

健全环境监督机制 加强环境执法

促进生态文明的发展,我认为要从多方面采取措施,包括从立法、执法上采取具体措施,脚踏实地地去做。

首先就是要使生态文明成为法制建设的指导思想,贯彻到整个法制建设中。不仅环境法和资源法要遵循这个思路,宪法、行政法、民法、刑法、经济法、诉讼法等法律都要体现生态文明的理念,构建一个既尊重社会主义经济发展规律,又尊重自然生态规律,能够引导、促进、规范和保障建设生态文明的法律体系,作为我们整个社会经济发展的基础。

在执法方面,很重要的一点就是要健全环境监督机制。

一是加强党对环境保护工作的监督。近年来党中央越来越重视环境保护工作,专门为环境保护作出了多项重要决定,现在的关键是要加强各级党组织的监督,加强上级党组织对下级党组织及其领导人的监督,把环境保护工作真正落到实处。

二是加强各级人民代表大会及其常务委员会对政府环境行政执法和法院、检察院环境司法活动的监督。

三是充分发挥各级政协组织对环境保护工作的监督作用。

四是加强各级政府对所属有关部门环境保护工作的监督,加强上级政府对下级政府的监督,进一步发挥监察部门对环境执法的监督作用;加强行政复议工作和行政诉讼。

五是加强公众监督,充分发挥社会各界的力量,既监督违法的单位和个人,也监督违法的和不作为的政府机关。

六是进一步加强舆论监督,包括对污染、破坏环境的单位和行为予以曝光、批评,也包括对保护环境的正面行为进行表扬。

 

骧聪,中国社科院法学研究所研究员, 著名环境法学专家

本文摘编自《绿叶》杂志

首页图片Mark Hobbs

发表评论 Post a comment

评论通过管理员审核后翻译成中文或英文。 最大字符 1200。

Comments are translated into either Chinese or English after being moderated. Maximum characters 1200.

评论 comments

Default avatar
匿名 | Anonymous

监督

有一件事我不是很明白,为什么中国必须要“加强党对环境保护工作的监督”而不是加强相关部门防治污染的能力?后者不是更有效率么?
-J.L

Party supervision

One thing I don't really understand is why "China must increase the party's supervision of the environment", but not increase the relevant department/authorities' power to prevent the pollution? Wouldnt that be more productive?
- J.L

Default avatar
匿名 | Anonymous

关于地方政府

比起真正的民生问题如环境保护、能源节约、教育、卫生保健、就业率、住房等等,很多中国的地方政府更在乎GDP的增长,经济发展和收入比任何其他事情都更重要。在这些地方执行环境保护政策比执行刑法更难,因为他们并不明白环境保护的意义何在。中央政府应加强法律的执行力度和可行性,并同时继续对地方政府的教育。但是我觉得相关政策会需要一段时间来去真正实施。

SZ

Local governments

Many local governments in China care more about GDP growth than local people needs, such as environment protection, energy saving, education, health care, employment, housing, etc. They have been targeting fast economic development and considering increasing income as their priorities. Enforcing the law on environment protection is much harder for local officials and people who may not fully understand the meanings of it than doing the criminal law. The central government needs to continue educating local officials on the environment protection, and to make the law more practical and enforceable in localities, but I don’t bet on the action to be taken soon for now.

SZ

Default avatar
匿名 | Anonymous

严谨的措辞

本文提到的问题很合理,而且我想请一个中国人坦率地对这问题做评论。可是,对我來看,“增强党监”及“SEPA应多受資助”倒是一回事。显然,国家环保总局及地方环保部门缺乏财力来执行其被指派的监督任务。国家环保总局的政治权利比其他部委弱得多。同时,地方环保部门的经济来源是地方政府。而地方政府并不执行环境法规和对污染进行处罚。因为只有污染增加了,地方才能继续受到资助。

Carefully Worded

It's an understandable question, and I would welcome someone from the PRC to comment on it more frankly.

The way I see it though, "increased party supervision" is synonymous with saying "SEPA deserves more funding". There clearly lies a financial gap between the work SEPA and local EPB's are mandated to do and the money that they can actually spend on enforcement.

SEPA is politically impotent compared with other State level ministries, while local EPB's remain wedded to money from local governments uninterested in enforcing environmental laws as well as pollution surcharges (meaning they need pollution for continued funding).

Default avatar
匿名 | Anonymous

越来越严峻的考验

现在中国对环保的重视更多是在宣教方面,真正强有力的推进政策和措施并不多。可是,环保并不仅仅是高尚的口号,很多时候是影响国家经济命脉的,而且常常是人命关天。

Tougher challenge

Regarding environment protection, China attaches more importance to promotion and education than policy improvement and adoption of new measures.

However, to protect the environment should be more important than just a noble slogan, as its efficiency in environmental efforts will have an impact on economic growth and the lives of citizens.

Default avatar
匿名 | Anonymous

执法才是第一位的!

给评论4:
你说的不错,中国政府确实在制定环保法规方面纸上谈兵。

其实环境监察,地方环境部门的环保管理,还有法律的执行才是真正多年来被宣教不止但却毫不执行的东西。

为了确保各方利益,地方政府编造虚假统计数据,已经浪费了大量的人力财力和时间。所以监督地方政府的管理工作需要由外部的监察评估机构来执行。

对于地方上种种特殊情况和不定因素,只有通过制度上的不断完善才能解决。

Enforcement should be a priority

Response to Comment 4:
While your right, I think China can already boast plenty of good environmental policies and endless examples of good regulations and use of indicators.

It's on the quality of inspections, the environmental science used by local EPBs, and enforcing laws that have been on the books for years and years. Unreliable environmental statistics are a great example of good money, policy, time and effort being wasted because of shoddy science or mixed morals on the behalf of local authorities.

How is the current system for auditing the work of local EPBs ? It needs to be done by outside evaluators in order to downplay the effects of guanxi.

It's the institutional carrying capacity to handle all the work expected of them (in the face of difficult local dynamics) that is the central problem.

Default avatar
匿名 | Anonymous

空话

除非把那些违法的官员送进监狱,否则所谓的制度改良不过是一纸空文。

hollow words

Talk of china's new and improved regulations are just talk until senior executives at chinese and foreign companies start doing hard jail time for violating these laws.

nanheyangrouchuan

Default avatar
匿名 | Anonymous

空洞的威胁是没用的

这样的威胁一点用也没有。那些官员有很多内部关系,这些东西根本不能把他们送进监狱。与此同时很多外资公司在环境保护方面已经相当领先,真正搞破坏的是那些国有企业和乡镇企业。

再有,大部分的规章制度看上去虽明文规定,并且还时不时地有改动,但是大部分都已经相当陈旧。

对白领们(政府里的官僚)的谴责也自古已有,但是向来没什么实际效果。政治举措是用来吓唬商贩的,并不能解决实际问题。

如果能够被合理的运用,高额的罚金(不是现在隔靴搔痒般的数额)和税收上的优惠也许能够起到作用。

TW

Empty threats are hollow

Threats like this are useless; senior executives have way too much guanxi for them to be spending any time in jail. And as far as foreign firms are concerned, reports show many are on the leading edge when it comes to environmental protection. It's the SOEs and TVEs that seem to be the biggest infractors.

Again, these regulations, for the most part, AREN'T new, they've been on the books for ages, albeit modified from time to time.

Throwing in white collar folks (or government bureaucrats) for infractions are a time honoured but ineffectual method of enforcement. It's a political act designed to scare monger, it won't realistically result in changed behaviour.

Steep financial penalties, on one hand (not the current slaps on the wrist), and tax incentives on the other -- if properly implmented -- can be effective.

TW

Default avatar
匿名 | Anonymous

地方人大和政协的作用

请原谅我的苛求,环境法学的专家的观点也就只能如此了.在中国,法学研究者的政策建议总是底气不足.对于解决实际问题的建议明显需要其他学科的救援.

不过,地方人大和政协,以及地方人大的作用,值得认真研究.中国县级人大正在起到代表新阶层的作用,而这些新阶层中存在着支持和反对环境保护的两股力量,如何平衡这种搏弈,并且解决人大应有的公众参与的职责,应该是个环境政策领域(如果有)研究的问题.

全球环境研究所 高级项目开发官员

Roles of local congress and consultative conference

Please forgive my hypercriticism. This is all what environmental law experts could suggest.

In China, suggestions by environmental law scholars are obviously not strong and effective enough, and thus help and supports from other disciplines are needed.

It is worth to carry out serious research into the functions of local people's congresses and the political consultative conferences.

The people's congresses above the county level across China have been representing a new power, which is divided into two groups: one is for environmental protection, and another is against it.

Thus, how will the congresses to balance the two opinions (powers) and increase the publicipation in enviromental protection? These are environmental policy issues.

by senior programme development office from the Global Environmental Institute

Default avatar
匿名 | Anonymous

地方政府业绩考核=经济+环境

现行中国政府对地方政府和官员的考核大都仅仅关注GDP,而不管不问环境保护与建设,这本身就不利于环境的不保护。所以,如果把业绩考核中加上环境建设,自然就会激励地方实行政策了。

GDP plus environment is criteria to assess officials' work

So far, China's central government only uses the GDP to assess the work by local governments and does not pay attention to environment quality and efforts in environmental protection.

This is harmful to the environment. It will be an incentive approach to include environment factor as an element to assess local governments' performance. If so, local governments will then take measures to deal with pollution.

Default avatar
匿名 | Anonymous

what?

Wether you are a business traveller, a leisure traveller, or a combination of both, your need would be the same: the non-conventional standard model.
(translated by Ge Bo)

无论是纯粹的商务人士纯粹以休闲购物为目的的游客,又或是两者的综合体,其需求无非是突破传统标准化的模式