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中国的法制与环境保护

中国法制和大众环保意识的加强预示着这个国家在环保方面的初步成就。但这样的努力是不是微不足道,而且太晚了?王立德对此做了一番研究。
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在一个村庄的狭窄的山谷里,一群农民走向了法院,要求因大量的工业污染毁坏他们的生活,对他们健康造成的威胁进行补偿。被告是当地的两家工厂。这两家工厂使用原始的工业方法冶炼铜矿,导致产生大量的黑烟和臭气,致使周边的森林和庄稼大量死亡,引起当地居民患慢性头疼和咳嗽。农民要求法院判这两家工厂对他们进行赔偿,并勒令停止制造污染。但法院拒绝下如此判决,因为这一判决将“扼杀这两个大的采矿和制造企业,使该县的税收削减一半,使几千名工人失业,使他们的家庭和生活陷入困难。”

这样的事情在中国屡见不鲜,反映了因环境恶化引起问题不断增加同一个不能给受害人提供合理赔偿的法律体系之间日渐加深的断层。然而,这一值得关注的事件完全不是发生在中国。它是发生在1904年的美国田纳西州的麦迪逊诉约克郡硫化物案。如同今日的中国,美国当初的工业化革命也带来了因污染和较大的环境冲突对公众的损害与日俱增的问题。20世纪初,美国的法律体制对环境问题也毫无办法,美国也度过了几十年的环境条例不健全,法院判决不能令人满意的时光。直到七十年代,美国才通过了一系列强有力的环境法,向那些倡议使用法律和法庭手段来改善环境的一代人打开了一扇门。

令人感到些许欣慰的是,像美国、日本和英格兰这样的国家能够扭转几十年来环境恶化的局势。问题在于中国的环境问题正在以较快的速度并以世界从未经历过的大范围在发展。而且,中国对全球环境的全面影响无论是现在还是将来都非常大。

就目前的状况, 中国怎么才能补救其环境问题呢?中国可以从美国环境法制的发展中获得一些启发吗? 中国不断增强的法制和公众的环境意识正显示出这一工作取得了初步成效。然而,如果中国步美国的后尘,耗费几十年的时间来动员法律制度应对环境挑战,那么补救措施就可能太微不足道了,也有点太迟了。

美国环境

中国正在开始实验使用曾经帮助美国改善了环境的许多法律手段。美国现代环境保护和环境法始于1965年的哈德逊风景保护协会诉联邦动力委员会案以及1972年的塞拉俱乐部诉莫顿案,这些案件扩大了公众利用法庭保护环境的能力,并明晰了环境保护组织代表其成员向法院提起诉讼以保护环境的能力。

自1970年美国通过并实施《国家环境政策法》之后,美国国会通过了一系列有力的环境保护法,以解决对空气、水、废弃物、濒临灭绝的动植物等有影响的广泛的环境问题。这些法律通过纳入公民诉讼条款强化了公众的执法力。 

公民诉讼条款允许公众(包括美国自然保护委员会、塞拉俱乐部、以及美国环保协会这样的环保组织)以“私人总检察长”的身份提起诉讼,以强制违反环境保护法者和没有执行环境法的政府部门来贯彻法律所赋予他们的责任。公民现在可以使用法律诉讼,寻求对环境造成污染者实施法院禁制令并对其进行处罚,并迫使政府采取行动。这些新的法律手段在改善美国环境方面起到了重要的作用。

中国环境

三十多年来的快速工业化使得中国成为当今世界面临最恶劣环境污染问题的国家之一。这些环境问题目前尽人皆知。世界上污染最严重的25个城市,有17个在中国。中国有3亿人(比美国全部人口还要多)没有安全的饮用水。中国的二氧化碳排放量最快可在2015年超过美国。每年,估计有30万人因空气污染超标而过早死亡。据中国政府自己的初步估计,环境治理最少需要1350亿美元

有关环境污染的纠纷案件在上升,这毫不奇怪。据国家环保总局副局长潘岳介绍,2005年,因环境污染而引发的纠纷事件就有约51000起。2001年至2005年,国家环保总局接到寻求纠正环境污染错误的信件达到253万多件,接待了43万人的来访。中国官员担心环境问题将对社会稳定造成威胁。

中国面临着巨大的挑战来完善它的环保法制。不同于美国有着使用法律和法庭解决环境问题的悠久历史和文化,中国1979年才开始重建一个在几十年前被完全毁掉的法律体系。中国的法庭体系依然薄弱,法官缺乏应有的训练,地方政府常因对环境造成污染的企业对其有财政利益而对法庭的审判实施干预。此外,中国的环境保护法常含糊不清,缺少有效的实施条款。

中国的环境保护法

自从1979年通过环境保护法草案后,中国的环境法框架不断扩大,已囊括了20多个法规、无数的国务院条例,标准和其它的法律范畴的文件,主要包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《环境影响评价法》。这些法律覆盖了森林、渔业、野生生物保护、海域、防治沙漠化、清洁生产、固体废物和许多其它领域。

中国已为环保法律框架的发展作了巨大的工作。中国有关环境的法律现在已相对比较完善,环境法的执行才是真正的问题,这是人们已经接受的看法。然而,同美国环境法的早期状况一样,中国的环境法尽管覆盖面广,但仍有缺陷,因此限制了其有效性。法律条款通常比较含糊,看起来更像是政策报告。这些条款频繁使用“鼓励”而不是“要求”的字眼。更为重要的是,有关执行的条款通常显得非常软弱。

《环境影响评价法》便是其中的一个很好的例子。环境评价法要求项目建设在开工前完成对环境影响的评估。然而,如果一个开发商完全无视这一要求,在没有提交环境影响报告前就建了项目,他所受到的唯一处罚就是,环保局要求该开发商捏造一个环境评估报告。如果这个开发商对要求其捏造一个评估报告也不予理睬,环保局仅授权可对该开发商最高处罚25000美元,这一数目仅占大多数开发项目总造价的一小部分。

缺乏严厉的执法机制导致了极大比例的项目在开工建设前没有按法律的要求来评估它们可能对环境产生的影响。对环境评估报告补办的宽容为有关项目提供了一逃避法规的途径。中国的环境官员和学者非常清楚这些法制上的缺点,而且公开承认它们是由于立法不严和经济发展可能遭到限制的担忧所造成的。

尽管存在这些问题,有迹象表明,法律和公众倡议在中国开始发挥更大的作用。中国领导人越来越多地讲要“依法治国”,并于1999年把它写入中国宪法修正案。正如当代美国学者皮文睿曾经说过的那样,“有不少直接和间接的证据表明,中国正处于向法制转变的过程中。”而且,随着环境意识的增强,中国人正开始转向法院和法律来捍卫自己的权利。由非政府组织、政府组织的非政府组织及“公益”律师受理和支持的一些案件是这一现象很有影响力的一个表现,尽管影响是有限的。总部设在北京的环境法非政府组织“污染受害者法律帮助中心”也许是最知名的新一代环境法拥护者。这个中心最近帮助福建省近2000名农民打赢了同亚洲最大的氯酸钾工厂的诉讼案。从1999年成立以来,该中心已受理了70多起环境案件,并赢得其中近一半的官司。由政府发起的中华环保联合会自2005年成立后受理了23起环境案件,涉及3000多人。在云南省,一个名为李波的环境保护论者,在成功发起保护当地土地权益,反对非法开发云南省吉沙藏族村旅游资源的运动后,成立了一个新的倡导环境保护的中心。2005年中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸,苯类污染物流入松花江后,北京大学教授汪劲和其他该校的学者和学生,代表松花江、代表一种鱼类及一个岛屿提起了一个不同寻常的诉讼。这一力求获得赔偿的案件最终并没有成功。

这些不同的努力有些已显示出取得了初步成功。然而,这类公益诉讼需要专业知识和资金,而这些仅来源于致力环境保护的机构的设立。为使公益诉讼更有效,

中国需制定法律和政策来鼓励环境公益法律组织的发展。

另一个有希望的趋势是,那些一般来说不熟悉法律的人们,开始寻求法律的帮助以保护自己的利益。在广州白天鹅花园开发项目中,开发商准备在距离居民家不远处建一个高压输电塔,并违反《环境影响评价法》,在项目开发前没有进行环境影响评估。居民担心输电塔对他们的健康和财产造成影响,遂向法院提起诉讼,并且利用这一诉讼案引起的影响,游说各级政府,最终与电力公司达成将电线埋入地下的协议。北京、杭州等地方也有类似的案件发生,这些地方的人们彼此之间交流战略战术。北京百旺家苑住宅开发项目案涉及到为2008年的奥运会所埋设的输电塔,尽管这一案件最终没有取得成功,但导致举行了根据新的《行政许可法》举行的第一场公众听证会。再比如,深圳的一个居民区反对在香港和深圳之间建设一条地下交通通道,因为他们觉得设计的废气排放口距离他们的家太近。有些居民查验了该项目的环境影响报告,怀疑有错误,然后他们自己进行了环境影响评估。新的评估发现原来的报告非常不准确,污染排放处于危险水平,不符合相关的环境标准。

即使中国的有些法律案件最终没有获胜,但诉讼通常起到了协商解决问题或者是政府强制执行的催化剂作用。例如,一起起诉河北省环保局批准建一个利用废相纸精炼银的高污染工厂的行政诉讼案。这一案件最终因缺少有力证据两次被法院驳回。不管怎样,起诉人的起诉书利用法庭揭露了在批准该项目的环境影响报告中存在的明显错误,最终导致国家环保总局暂停了为该项目进行环境评估报告的那家公司的业务,并宣布该报告无效。没有一个有效的环境评估报告,该工厂也被责令停止生产,到现在仍然处于关闭中。

中国的公益诉讼

中国政府已经认识到环境诉讼的价值,政府某些部门正在探求建立某些形式的公益诉讼的可行性。去年,国务院颁布了一个环境保护决定,将“公益诉讼”确定为环境保护的一个有效手段。现在还不清楚这些诉讼将采用什么样的形式。有一个提议,那就是许可检察院(目前检察院仅授权对刑事案件进行诉讼和监督)成为一个有公益诉讼权的起诉人。国家环保总局的某些官员已经在考虑一个公共诉讼框架,这一框架将允许个人和非政府组织有权提起公益诉讼,特别是在那些没有其他诉讼人的案件里(如对濒危物种的损害,或者对国家森林的损害)。一个仅允许检察院在公益诉讼案里提起民事诉讼的制度,或者一个过于狭隘解释环境起诉权的制度都是错误的,因为这忽视了广大公众在环保方面的巨大潜力。面临巨大的环境挑战,中国需要一个较广泛的制度,这个制度既包括政府诉讼又包括公众执行的广泛支持。美国早已认识到,公共诉讼可以弥补政府执法人员不足的问题,又能监督难对付的政府部门。中国国家环保总局仅有300来人,人员严重缺乏,可以通过公众的帮助获得更多的好处。

环境法和公众参与环境法的执行,在美国和其它地方的环境保护方面都起到了建设性的、不可或缺的作用。中国面临的环境挑战是巨大的,但只要中国能够充分发挥法律手段和公众参与的作用,其改善环境的机遇也是巨大的。  


王立德是美国自然资源保护委员会中国环境法项目主任。

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匿名 | Anonymous

中国的环保法制急需完善!

中国急需完善它的环保法制,刻不容缓!

China needs to improve its environment laws.

China is in dire need to improve its environment laws. There is no time to delay doing so.

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匿名 | Anonymous

行动太少,太晚了

中国的环境问题已经变得很严重了。它们是可以纠正的,但代价已很高了。我认为有两方面的问题:一是官员们依然因发展经济而受到奖励,无论他们是否在保护环境。 我没有听到这会改变的新闻。

除非严格惩罚放任污染的政客们,否则没有激励机制来实施现存法律,更不用说新的法规了。

二是官员们没有尽责任来照顾他们的人民。

在前几周的星期日时报上登载的民意测验表明,在受污染地区的普通人民把洁净环境最为首要要解决的问题,尽管这意味着放慢发展。然而,官员的想法完全相反。

他们高枕无忧,认为反抗他们将是遭逮捕的理由。近来的事件还说明了,即便记者的生命也不安全。

由于这两个原因,官员们没有理由来改变他们的观点。有经济增长,他们就不会受到惩罚。受环境污染之害的人民不可能段了他们的官路。

中国的环境不会有显著的改善,除非不解决污染的官员受到惩罚,或者授权人民来对环保采取行动。

放对这样做的人可能生活在污染轻微的地方,他们想让穷人来受污染只苦,而他们自己却过着安逸的生活。这是完全错误的。Raj

Too little, too late

China's environmental troubles have already become critical. They can be rectified, but the cost is already very high, cutting entire percentage points off annual growth.

The problem I see is two-fold. One, officials are still rewarded for high economic growth, whether or not they also look after the environment. I hear no news that this will change. Until politicians are directly penalised for letting polluters run rampant, there will be no incentive to enforce laws that already exist, let alone new ones.

Second, officals are completely unaccountable to the people they should be looking after. In recent weeks, the Sunday Times published opinion polls that suggested that ordinary people in polluted areas deem prioritising cleaning up the environment the overriding priority - even if that means slower growth. Yet the officials had the complete opposite view. They can rest easy in the knowledge that even protesting against them is grounds for arrest - and there's always hired thugs to "sort out" the ringleaders. Even reporters are not safe, as recent events show.

So in two ways, there is no reason for officials to change their attitudes. They won't be punished if growth is high and they can't be voted out of office by people that suffer. And if anyone takes to the streets, they can lock them all up, or arrange an "accident" for those in charge. The environment in China will not begin to noticable improve until either the central Party punishes officials for not tackling pollution, or the people are empowered to take action themselves and given legal protection for doing so, or telling their stories in public.

Anyone who argues against this is probably doing so because they live in a less polluted part of the country and want the poorer classes to suffer so they can have an easy lifestyle. That is completely wrong.

Raj

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匿名 | Anonymous

关键的是执行,懂吗?

最近五年中,中共迈了很大的进步以制定更明确的环境法规,而且这些法规由此更容易执行。问题就是SEPA及其地方分部在政府之内缺乏人力资源及制度能力(即资金及政治权力)以执行它们自己制定的规则。我认为我们都希望SEPA在今年秋季将举行的第17届国家大会上会进一步提高它的地位,包括既国家的总部又那些积极地从事执行的地方分部。短期的政治活动再也没有效果:我们尽快要严峻地执行已经制定的规则!

It's the enforcement stupid !

The PRC has come a long way in implementing far clearer and therefore easier (in theory) to implement and enforce environmental laws in the last five years. It's SEPA and their local EPB's lack of human resources and institutional capacity within the government ($$$ and political clout) to enforce their own laws.

I think we all hope that this Fall's 17th National Congress will see SEPA's role become greatly enhanced all the way from National all the way down the line to the local enforcement bureaus where enforcement actively happens. Enough of these short term political campaigns: it's high time to start vigorously enforcing the laws already on the books !

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匿名 | Anonymous

在中国"完善环境法制"是个忽视文化和制度"差异的提法

在中国,法制,或者进一步的法治,是应该提倡的.但是,从解决实际问题的角度,是"隔靴搔痒'之举.

在中国,法律是高度政策导向和弹性的.比如,布什总统拒绝签署,尚且不论其如何不环保,在后面有一个基本的原因,签署的法律在美国是被要求严格执行的.而在中国,这法律可以有,但是执行似乎历来滞后,甚至不作为.何况是环境保护的法律.

我认为,眼下中国环境问题的改善,首先不是完善环境法制的问题,而是从政治体制层面,根据中国国情,研究和发展如何去构建适合的环境政治解决机制的问题.好象是从零开始,但却是真正符合逻辑和事实的.而不是,从国外嫁接好多无法结果的法律枝条来.

-全球环境研究所 高级项目开发官员

How effective to improve environmental law in China?

I agree that the rule of law should be strengthened in China.

But this attempt is only an ineffective solution in practice when talking about efforts in environmental protection.

Not to comment on if the US is pursuing green policy or not as the Bush Administration declined to sign on the Kyoto Protocal. If the U.S. accepted the agreement, it is definitely to be strictly implemented in that country.

But this probably will be a different case in China. Laws exist in China, but it is possible for them not to be implemented. There is no exception with environmental laws.

Personally I think to tackle China’s environment issues, the key efforts should focus on building a better political system to deal with the issues, instead of improving environmental laws. This means China needs to make efforts from scratch. This is an effective solution applying to China’s situation, because to graft foreign countries’ laws onto Chinese practices will prove to be a failure.

by senior programme development office of the Global Environmental Insitute

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匿名 | Anonymous

我认为是地方政府的不作为和只追求眼前利益造成的

比如在一些主要以矿产为主的省份,矿产是这里的主要经济来源,地方政府为了追求本地区的经济收入最大化,根本不管环境破坏,所以造成大量的植被被破坏,而其他的土地又是农民种植地,到春季时农作物还没有成长起来时,春风一刮,那就成了昏天黑地了.
当然了,这几年随说引起了重视,可是过去的破坏已经很难修复,而且破坏也只是放慢罢了,而不是在改善.

I think it is due to local governments' incompetence and single-minded pursuit of immediate profits

In some provinces that rely mainly on the mining industry, for example, the mining industry is an important source of economic revenue. Local governments pursue a path leading to the best possible income growth for that particular province. Whilst doing so, they basically do not consider the damage done to the environment, and thus cause large-scale destruction to the vegetation. When spring arrives, before the crops have broken through the soil; as soon as the spring breeze blows over the earth and arable land, the dusty soil is picked up and turns the air dirty. Naturally, this has received some attention over the past few years. But it is very difficult to reverse past destruction, or bringing environmental degradation to a halt. What's more, the situation is not improving.

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匿名 | Anonymous

中国旅游业

据世界旅游组织(WTO)预测,到2020年,中国将吸引1.37亿国际游客,取代法国成为世界最大旅游目的地,晋升世界旅游强国之列。但是,伴随着旅游业的快速发展,由于旅游资源开发保护和组织管理不当所造成的环境污染、生物圈破坏、资源过度消耗等问题使优势产业的发展陷入困境。旅游业发展前进的基础是旅游资源,如果被破坏了,旅游业就成了无源之水、无本之木。所以,保护旅游资源不受破坏,使其能被永续利用,实现旅游业的可持续发展,是发展旅游业的生命线。

Tourism in China

According to the forecast form WTO, China will attract 1.37 billion of tourists from all over the world by 2020, this will replacing France as the most popular tourist spot in the world, and becoming the Strong Tourism Country in the world. With such a rapid grow of tourist industry, however under improper care of tourism resources development and organizational management, are lead to environmental pollution, disruption of biodiversity, excessive consumption of resources and other relevant issues caused those superior industries encounter difficulties in development. The foundation for tourist industry to progress further depend on tourism resources, if it has been destroyed, tourist industry will becoming water without a source, and a tree without roots. As such, tourism resources has to be conserved in continuing its contribution to tourist industry, to achieve sustainable development, as it is the lifeline in developing tourist industry.

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匿名 | Anonymous

环境资助

你好,很高兴拜读了阁下所有关于环境历史的文章,完成这些花费了不少的时间。我们是Mada 环境项目,在此真诚的希望阁下能资助我们些许资料,因为我们才刚刚起步,同时也希望能成为阁下的合作伙伴。
十分感谢— Lukobi-Johnson

Enviromental Funding

Hello I am very much happy to read all about your Enviromental history it take much time to a achieve a lot. We are Mada Enviromental project we are asking you kindly to fund us with some martrials as we are just a baby rising up and also want to be a partnership with you.
Thank
Director
Lukobi-Johnson

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匿名 | Anonymous

盲目追求突然的改善

尽管世贸组织宣布2020年中国将成为世界第一大旅游目的地,但是中国仍在绿色环境问题上挣扎,我猜该不是世贸组织说的。

In blind pursuit of sudden improvment

Even if the WTO declared that by 2020 China will be one of world's number one travel destination, at that point China will still be agonizing over its environmental issues. I'm guessing the WTO didn't say this.