文章 Articles

加强执法仍不足以解决环境和健康问题

将解决地区差异和消除不平等综合纳入政策考量,才能真正推进环境问题的改善。

Article image

污染若得不到控制,无论是政府还是个人都将承担相应的经济代价。(图片来源:Greenpeace)

在过去的一年,人们每天都看到大量关于污染对健康影响的报道,包括水、土壤和空气等环境污染对健康的危害,还有各种触目惊心的食品安全问题。

公众关注度的迅速升温标志着中国环保事业的转折点。但我们将走向何方?对健康的关注能带来什么改变?未来要解决这些问题还需要什么?

在任何一个国家,环境健康都是个充满挑战的决策领域,因为污染对人体健康的影响极为复杂,需要政府不同部门协同管理。环境健康问题还常常在不同层面引发利益冲突和责任纷争,一是在社区和污染企业之间,二是在国家不同的地方和管辖区域之间。在中国,第一个层面的问题由于缺少数据和公共信息以及监管、执行不完善而变得更为复杂;第二个层面的矛盾,则因为发展不平衡以及中央、地方政府责任和财政分配的方式而凸现。

现在中国面临的一大挑战是制定有效的政策以减轻环境恶化对健康的危害。然而,污染物对健康的影响因其种类、时间跨度和地域而异。从长期来看,减少污染物排放总量对整个国家来说肯定是有益的,但要在短期内降低某一类健康风险还需要更有针对性的政策和精心的资源配置。比如,食品对健康的影响就因种类而异,而且由于污染源不同(如重金属、农药、兽药等),对人类健康的危害也不同。空气和水污染也是如此,污染物的类型、来源和影响都各不相同,既有短时间内直接接触污染物造成的危害,也有由于气候变化和生态系统恶化造成的长期累积效应。

要弄清楚各种污染对不同地区和群体的影响,中国的环保和卫生部门需要调整其工作重点和资源分配方式。目前,环境监测侧重于单一介质(如水、土壤或空气),另外由于监测站点的设置未考虑人口密度,所以不能反映影响人口的数量。尽管排放标准日趋严格,但标准制定及执行依然以总量控制为重点,没有特别关注对健康危害最大的污染物。

卫生部门对监测和应对污染的健康危害同样准备不足。卫生政策的重心已由关注和贫困相关疾病转至与生活水平提高有关的非传染性疾病。这些疾病中很多都与环境因素有关(如癌症、呼吸系统和心血管类疾病),但与其他国家一样,中国卫生系统关注的多是吸烟、饮食、锻炼等生活习惯方面的问题。中国地方卫生部门未得到授权也没有资金来监测污染对健康的危害。

中国人口众多,经济发展不平衡,地区之间差异较大,各地面临的问题与其环境条件和发展方式密切相关,因此也各不相同,这使得建立更好的监测体系变得更加困难。考虑到这一点,再加上目前还无法迅速提高全国整体的监测水平和执行力度,所以很多专家呼吁因地制宜地采取更有针对性的措施来保护环境、监测公众健康水平和提供相关服务。

以预防为主的长期措施需要环境和卫生以外的部门参与,特别是资源利用和发展规划部门。要估计和预测环境健康风险的分布,最好的方式是关注产业集群和人们的谋生方式。经验表明,如果措施不能与地方政治经济相契合,很难发挥长期作用。

很多人认为腐败和地方保护主义是有效执行政策的主要障碍,但它们绝非问题的全部:人们需要工作和收入,地方政府需要税收来提供公共服务。如果在向可持续健康发展转型的过程中,制定政策不考虑这些问题,就无法得到地方官员和居民的配合。北京一直难以在河北推行排放标准就是例证,该省在经济上依赖高能耗型产业。

中国已进入新的发展时期,即在城镇化快速推进的同时进行产业结构调整和转移,此时把环境和健康影响纳入地方发展政策和规划显得尤为重要。在很多方面,中国不同地区之间的关系类似于国际上发达国家和发展中国家之间的关系。虽然中国GDP中工业的比例在整体下降,但是富裕沿海地区的居民开始关注污染问题,企业在寻找土地和劳动力成本较低的地区,国家也制定新政策旨在实现各地区平衡发展,这些会使工业向内陆和西部转移。这一趋势也将使污染引发的健康问题呈现新的分布模式。

中央政府不能要求贫困地区放弃东部沿海居民已享有的经济发展。中国一直致力于跨跃式发展,但这个过程中可能遇到的挑战不容低估。尽管一些地区能够从维持温饱的农业“跳跃”到清洁工业、有机农业、旅游业及其他服务业,但有些地区却很难或者根本不可能完成这样的转变。中国西部省份在迅速发展工业。要控制污染和健康危害就需要严格执行相关环保法规,同时事也需要制定积极的绿色发展策略。

未来,在某些较早进行工业化的地区,居民由于过去长期暴露于污染中而受到的健康危害会显现出来,给医疗服务和社会稳定带来新的挑战。在很多地方,造成污染的企业早已迁址或关闭,问题是谁来为医疗费用买单、补偿丧失劳动力的损失,修复土壤以及治理水污染。很多时候可能根本无法认定污染对居民健康的损害、确定责任方,那么各种成本就要由政府承担。

前景似乎不容乐观,但是中国面临的这个问题可能会转化为动力。因为若污染得不到控制,中国人们的健康就会受到影响,中国政府或个人将承担相应的经济负担。因此,人道主义与经济上的考虑都激励中国迎头解决这些其他国家有幸转移或推延的问题。对中国政府来说,社会稳定和权威性方面的考虑会进一步增加解决问题的动力。

但要制定有效的措施,政府还要杜绝“搞运动”的方法,而应精心评估不同地区和群体面临的问题以及工业重组和城市化的影响,进而制定有针对性的政策。

政策制定会在公众的高度关注下进行。但这也有一定的风险。公众平时会把注意力集中在容易发现的问题上,而不考虑其它相对难觉察但有更严重或长期的健康影响的问题。另外,强势力的社会群体一般会有更大的发言权。北京的空气污染确实很严重,但它受到不相称的过分关注,是因为北京是中国最有特权的城市。食品安全方面,像“地沟油”等令人恶心的问题或者涉及腐败等犯罪行为的问题更容易受到媒体和公众的关注,而滥用兽药造成的耐药菌增多等对公众危害大的问题却可能会被忽视。

当然,这并不是说公众应该被动地把这些问题留给政府官员和专家。问题在于,如果缺乏关于不同健康风险的影响范围和严重程度的公共信息,媒体的报道可能会造成公众恐慌,并使决策者优先处理得到关注最多而非亟需解决的问题。



翻译:郭筝

发表评论 Post a comment

评论通过管理员审核后翻译成中文或英文。 最大字符 1200。

Comments are translated into either Chinese or English after being moderated. Maximum characters 1200.

评论 comments