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中国环境新政充满变数

习近平总书记称要划定“生态红线”, 但由于法制和体制的不完善,环境改革依然变数重重。

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本杰明教授认为,解决环境问题,中国需要建立强有力的环境执法体系。图片来源:Bo Qiu / Greenpeace

中国新的环境制度设计首先要面临政治体制中的传统难题,中外专家认为。

“生态红线”的提法
,比起前几任领导人的环保举措似乎更有力度,这令人们认为,中国领导人已充分认识到环境问题的紧迫性。为了改变不惜一切代价追求经济发展的观念,中国决定探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,并建立生态环境损害责任终身追究制。

中国科学院昆明植物研究所的资深国际专家 R.Edward Grumbine对中外对话说:“在中国,任何事情的管理都没有做到地方和中央的统一。这样的发展模式已长达三十年。现在它已经行不通了,但是改变需要时间。”

中央政府和地方政府的动力常常不一致,并且缺乏有效的沟通。对于大部分欠发达地区的官员来说,开发自然资源、追求经济发展的动力依然十分强劲。一系列治理环境的权责被分散在林业部、水利部和发改委等部委之间,而它们各有各的工作重点。

除了加强中央和地方的沟通,法制改革和提高不同机构的运作能力也很必要。“只有在解决了腐败、国有企业和政府关系等基本问题后,所谓的自然资源审计制度才会起一定作用。”哈佛大学研究中国环境政策的Scott Moore说。

在法制改革方面,中国近期释放了积极的信号。十八届三中全会公报中提出要建设更为独立公正的司法体系。美国加州大学欧文分校的法学教授Benjamin Van Rooij 对中外对话说,唯一的长期解决办法,是建立强有力的环境执法体系。

国际专家认为,中国环保的出路还在于提高地方官员的积极性。在现有制度下,环保确实已经和官员的升迁挂钩。三中全会决定也提到,生态环境比较脆弱的地区不一定要实现当年的经济增长目标。然而,以前的政策并没有造成地方上环保积极性的明显改变。对于虚报的环保数据,还并无无有效途径进行核实。美国佛蒙特法学院中美环境法合作项目的副主任林燕梅对中外对话表示,中国需要重新制定环境指标。

她说:“指标不一定要以种了多少棵树、或者减少了多少污染物排放来衡量。关键在于地方的环保举措是否真正改变了生态环境质量。”

林燕梅认为,生态环境的质量可以用生物多样性来衡量。中国近几年来也尝试制定新的环境标准。重庆市和“环境工程和MEP评价中心”(Appraisal Center for Environmental Engineering and MEP)正在研究建立生物多样性指标。“中国希望建立更为客观的标准。但是这也很困难,就如同用绿色GDP衡量发展一样。”林教授说。

正如这些分析所显示的,中国的环境新政将是一个艰难的、充满变数的过程。

中国正在努力尝试达到环境保护和经济发展的平衡。与此同时,公众已开始承担环境监督者的角色。公众通过网络和集会等方式抗议日益严重的环境问题。他们也通过微博向一些官员和环保组织反应污染问题。而环保组织也积极和公众进行互动并帮助地方完善环境治理政策。

公众对环境问题的关注已对中央政府形成压力。Van Rooij教授认为领导人应该鼓起勇气,吸纳更多公众和环保组织的意见。毕竟,公众的努力已经使一些污染企业停产或者重组。在政府信誓旦旦要拯救环境的时候,也许公众扮演的角色将更加重要。

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