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中国户籍制度改革:一张路线图

逐步向移入人口开放户口,将有助于经济繁荣和建立更加公平的社会,这也是实现“中国梦”道路上不可缺少的一环。

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一旦外来务工者获得户口,在城市中定居下来,就会对其在城市的生活产生长远预期,加大对其自身人力资本的投资。图片来源:The Reboot

随着中国进入城镇时代(城镇居民人数已经超过人口的一半),中国梦的一个关键部分就是“城镇梦”,即通过促进城镇化来提升居民消费,将经济置于一个可持续的基础之上。然而,在中国7亿城镇人口中,有三分之一的居民并未实现真正的“城镇化”。他们只是迁移人口,或者说“流动人口”,因为他们并没有城镇户口。这个小红本子决定着他们是否能够完全享受到城镇居民的各项权利。

为了实现真正的城镇化,外来务工者就要成为完全的城镇居民。这就要求为他们提供城镇户口,以便最终实现户籍制度的改革。这绝非易事,只能逐步稳妥推进。2012年,中国的流动人口数量为2.3亿。一项粗略预计显示,到2030年流动人口(主要是外来务工者)将超过3亿。

我的建议是在未来十五年中逐步向所有移入人口敞开户口的大门,这意味着每年要向约2000万移入人口提供户口。

那么,这样一个年度配额应该如何分配呢?我认为应该在从2015年开始的十五年中按照若干步骤来走:最优先的是大学毕业生,接下来是技术工人和稳定的个体劳动者,最后且最重要的是技能较低的外来务工者。我的这种办法是从容易的开始,建立广泛的支持、形成势头,向更困难的部分推进。这会更符合中国的经济和财政现实。

户籍改革的三个步骤

具有大学教育背景的人在许多国家都是重要的纳税者。在美国,许多州和产业都知道发展高价值地方经济的方法之一就是汇集大量的大学毕业生,无论其来自何方。但是在中国的大城市,户籍制度仍然对来自其他地方的大学毕业生造成歧视。每年,在北京上海等大城市数十万外地生源的毕业生中,能够获得户口的不过寥寥数百,或者一两千。深圳去年再次向大学毕业生移民扩大覆盖面。通过积分入户制度,该市向数十万名外地大学毕业生发放了常住户口。这个数字远远超过了许多其他大城市,是走向户籍改革正确方向的重要一步。

户籍制度改革的关键部分在第二个阶段:降低技术工人的落户门槛。中国要实现产业升级和提升产业链,亟需大量具有更好教育背景的技术工人和技术人员,他们可以操作高技术和精密设备。技术工人的工资也更高,可以支付受到的城市服务。

我建议中国在头五年内解决前两个人群的户口问题。然后从2020年开,集中力量解决其他外来务工者的户口。到那时,在更多几年的发展后,中国的国力将更强大,有更多的财政资源来提升社会公平。因此政府将更有力量来支持外来务工者。

户籍制度改革成本几何?

许多人对城镇化有很合理的担忧,即:允许外来人口利用城市社会服务功能的成本可能大得无法承受。主要的城市社会服务功能包括:公共教育、公共住房、社会保障和医疗卫生。近年来有好几个对中国城镇化成本的估算,都是采取相当翔实、全面和公开的统计数据。估算结果表明,每个人的“城镇化”成本(即平均的社会服务成本)在小城市大约是2万元,在大城市则是10万元。2010年,国务院发展研究中心在四个大中型城市进行了一项详尽的调查和分析,结果表明为一名外来务工者(包括其子女)终生提供城市社会服务的成本平均为8万元。

下面我用比这个数字稍高(高25%)的10万元来对中国全部流动人口城镇化的总成本及其财政影响进行计算。要将现有的2.3亿流动人口全都城镇化,总成本将高达23万亿元,占中国2012年GDP的44%。这当然是一个天文数字。但是,如果按照我的15年框架进行,再考虑到流动人口数量到2030年将增加到3亿,这个数字将变成平均每年2000万人,年均总成本2万亿元,相当于2012年GDP的3.8%。当然,这个数额仍然太大,无法轻易消化。

但是,我们必须弄清楚,这10万元是外来务工者终生所需社会服务的成本,而非一年之内的。外来务工者的平均年龄在27-30岁之间。假设他(她)能够再活40年,上述10万元就均摊到40年中,也就是每年2500元。换句话说,每年为2000万名外来务工者提供城镇户口的总成本为500亿元,占中国GDP的0.1%,完全在中国的承受范围之内。

一个更加有用的方式是把外来务工者的城镇化成本作为政府总收入的一部分来算。我算出上面的500亿在2012年的政府财政收入中的比例是0.4%。当然,这只是第一年的,之后的成本将逐年递增。到计划的最后一年(第15年),成本将增加到2012年财政收入的6%。即便如此,我认为这仍然在中国的承受范围之内。与近年来中国政府财政收入的增幅相比(2011年增加23%,2012年增加13%),最高的6%也只是小巫见大巫。

撇开数字不谈,我们也应该看到大多数外来务工者都很年轻,还不到30岁。在我所提议的计划早期,面对外来务工者的社会福利总支出会非常低。在定居城市的初期,由于年轻,他们很可能成为城市社会福利的净贡献者,即向系统缴纳的钱比动用的钱要更多。随着现有城市人口的老龄化(尤其是在大城市),年轻外来务工者对社会保障的贡献将成为一个重要的资金来源,填补由于城市居民老龄化引起的城市社会保障体系的资金缺口。

如果从一个更广阔的视角来看成本和收益,就可以发现每个外来务工者的年综合生产率肯定会是其2500元年均社会服务成本以及其工资的好几倍,甚至几十倍。一旦外来务工者获得户口,在城市中定居下来,就会对其在城市的生活产生长远预期,加大对其自身人力资本的投资,比如学习技能,还会对其居住的城市社区进行“投入”。

国家的作用

目前,在户籍改革上的权力主要被分散到地方政府手中。这样一来,迄今户籍改革措施都局限在地方范围内。在很多地方,城镇户口的自由化措施只适用于当地人,而将主要的目标人群——外来务工者排除在外。这样的措施相当错位,在推动真正的户籍改革上成果寥寥。因为户籍改革是中国整体发展战略的一个重要方面,任何改革都需要中央政府的有力领导和规划。我建议中国在中央建立一个户籍改革领导小组,专门负责户籍改革和各方协调。

近年来,中国国务院提出要落实一项政策,鼓励外来务工者到中小城市定居,而非40个最大的城市。一些评论家对这一政策抱有很高期望,称其为具有“中国特色”的城镇化道路,通过把移民安置到中小城市能够让中国避免“大城市病”。我认为这是一种显见的误解。

上述政策基本没有脱出上世纪八十年代“控制大城市人口”老政策的窠臼。但现实中,中国的投资仍然是倾向于大城市的,而且大城市也发展得更快。大多数外来务工者为了找工作,都不会遵照上述政策,仍然流向大城市。由于目前地方政府收入系统仍然被“卖地”收入所主导,小城市的地方政府也没有办法进行城市发展,因为他们的土地卖不上好价钱。

我认为在目前中国经济仍然处在以聚集经济为主的发展阶段,不应该鼓励务工者流向较小城市。大城市拥有在很多方面都创造最高效率和生产力的资金和禀赋,中国必须通过让市场决定并成就上述经济集群来驾驭这一优势。政府官员并不,也不可能掌握具体信息,知道哪种产业在哪个类型的城市能够发展得最好,由此创造出最多的就业机会。因此,我认为户籍改革应该普及到中国所有大中小城市,而非仅限于中小型城市。尤其应该包括北京、上海、深圳和其他大城市,因为这里是就业机会集中的地方。

翻译:奇芳

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户籍制度改革

我认为可以在社会政策法律的两方面尝试改革:
首先,地方政府必须建立和提高高中教育水平,保障所有小学和初中的学龄儿童能在本地接受高中教育。然后,改变现有的大学入学政策,减少部分省市的本地优惠政策。所以, 我认为并不需要改变现有的户口政策,只要减少报考中的本地优势。

Hukou reform

Why not just change the law about two aspects of social policy:
local governments must provide senior high school to all children resident in their area as they must do now for primary and junior high. Then change the law about university entrance so their no local privilige. No need to change hukou -- just remove the advantages