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中国城市:应对气候变化为GDP让路

气候变化在中国似乎正日益受到重视。但是,这一切只不过是纸上谈兵。实际上,受监管不力、利益冲突的影响,气候变化应对的进展非常有限。

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图片来源:Brandon

越来越多的证据表明,中国正在受到气候变化的影响,不仅气候带边界发生移动,季节的特点出现变化,飓风、暴风雪、洪水等自然灾害也更加频发。这一趋势造成水和能源的供给出现缺口,给城市基础设施造成压力,给人们的健康带来困扰,还使经济蒙受了严重损失。

为了应对这些挑战,中国政府制订了政策框架,并颁布政策解决气候变化造成的岌岌可危的局面,2008年还成立了隶属于国家发改委的中央政府部门来专门负责这方面的事务(应对气候变化司)。

2008年以来,政府每年发布应对气候变化的政策与行动白皮书,对已有政策进行审查,并且制定新的目标。最新公布的是2011年的《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。报告制订了2011 -2016年的工作计划,并以专门的篇幅对适应气候变化的问题进行了阐述。

政府专门划拨款项用于二氧化碳减排及气候变化问题的研究。“十一五”期间(2006-2010年)拨款达七十亿元人民币(1100万美元),共有288个研究中心和91个研究室获得资助。

然而,人们逐渐意识到,在应对气候变化的过程中,各级地方政府才应当是立法和执法的核心力量,中央政府发挥的作用只是提供指导。因此,2008年起,有关部门开展工作,促使(省、市)各级地方政府参与应对气候变化的工作。2010年底,各省均制订了气候变化应对方案,并且将对一些好的地方措施进行试点,取得成功的试点项目将在全国推广。

采取的具体措施有:

为保证水源供给,贵州、云南等缺水区地方政府开展地下水资源勘查工作。针对中西部地区一些因为干旱频发而不适宜居住的省份开展了包括安置、再就业、基础设施及基本社会服务在内的移民项目。

为了降低极端气候的影响,政府还投资加强天气预报服务,帮助群众了解气候变化,宣传极端气候的预防及自我保护信息。

为了降低城市地区的高温(并且改善空气质量),有关方面开展宣传活动,呼吁增加城市绿色植被面积。一些危房在城市的发展和更新过程中被拆除,如易受暴雨洪水侵袭的危旧房屋等。另外,还有人提议建设屋顶花园以缓解城市热岛效应。北京、上海、杭州、深圳、长沙、广州、等地政府都已出台相关政策规划,修建屋顶花园。

政府为巩固政策框架、加强地方参与下了很多功夫。可是,现有体制下,这些政策却得不到很好的落实。虽然看起来地方政府似乎更加重视气候变化问题,但是,实际上,地方决策往往会打着中央决议的幌子为本地方谋取私利。因此,这些项目有可能会被地方政府挟持,用来谋求商业利益或促进本地区的GDP增长。

理论上而言,政策的制定应以事实为依据(先试验,再推广),但实际上却是唯成败而论。人们往往会忽视失败的试点项目,对于出现的问题不去反思解决之道。项目如果未能取得成功,其下场通常就是被简单地弃之一旁。

决策者需要更好地了解气候变化给人类、社会、经济造成的损失,而不是简单地从GDP损失及政策给人们带来的影响进行衡量。城市地区采取的某些气候变化适应性政策,如对市区环境进行更新改造以降低热岛效应等有可能会给当地群众的生活带来影响。政策的制定在很大程度上并未考虑有可能会对当地居民和小型企业产生的影响。

加强社会学者、非政府组织、公众对决策过程及项目实施后评价工作的参与是以事实为依据进行决策及政策调整能否取得成功的关键所在。有了他们的参与或许还能制订出成本更低、更加行之有效的方法。

体制内的各个地方政府之间也存在巨大的差异,再加上不同地区的规模和繁荣程度千差万别,对于相关问题的理解也有所不同。这些就意味着地方政府在能力和参与性方面存在很大的差异。

因此,重要的是要找到能够将地方利益与中央利益统一起来的方法,这样才能使政策框架得到完善。一个办法就是对政府部门评估体系进行改革,将气候变化适应的需要内源化,使其不再专注于GDP的增长。然而,与GDP增长不同的是,气候变化适应很难用单一指标衡量。因此,中央的监管能力将会不可避免地受到挑战。



李秉勤,澳大利亚国立大学亚太学院克劳福德公共政策学院副教授

翻译:东峻 

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