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邻避运动如何改变中国?

2012 年接连发生的几场环境群体事件,让邻避运动成为无可回避的社会现象。霍伟亚根据媒体报道,对中国不同社会部门的回应及其方式特征进行了梳理。

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近几年多地发生的邻避运动中,环保组织基本缺席。图片来源:绿色和平

2012年,宁波、什邡、启东等地,市民因为反对建设有潜在污染的工厂,发起大规模的抗议。中央政府部门做出两个回应,一是环保部声称改革环评制度,二是发改委推出“稳评”这个工具。

2012年 9 月,《21 世纪经济报道》刊发报道称“环评制度改革再起步”, 明确提到了“加大信息公开和公众参与力度”。为此环保部将推动修订《环境影响评价法》。

2012年 11 月,环保部长周生贤在十八大的一次记者招待会上提出:未来将从四个方面采取措施减少环境群体事件,其中包括大力推进信息公开,进一步扩大群众参与度。

2013年 4 月,《南方周末》报道称,“2012 年下半年,国家发改委印发文件,提出由国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的固定资产投资项目,都应做‘稳评’。”它的全称是“社会稳定风险评估”。

时至今日,环评制度改革进展到哪一步,未再看到主流媒体的相关报道。

企业:避过风头照常运行?

在回应邻避运动频发这一社会现象上,很难看到单个企业有直接主动的行动,倒是已经“摊上事儿”的企业时常见诸报端。

例如2013年 2 月《南方周末》报道:“因为环评,曾引发全国争议的腾龙芳烃 PX项目,被迫出走厦门,落户漳州。在新地开工后,却再次在环评上栽了跟头。”原因是“该公司PX工程及整体公用配套工程原料调整项目报批的变更环境影响报告书未经批准,擅自开工建设。”结果“环保部责令该项目停建,在通过环评批复之前,不得擅自恢复建设,并处以 20 万元罚款。”

2012年 12 月底,新京报报道,“此前迫于压力停工的大连 PX 项目也低调复产,并称符合市政府的规划。在停与建的博弈中,一些居民试图获得关于 PX 项目的信息,却并不顺利。”

从这两个案例来看,因为邻避运动被停工或转战他地的企业,在信息公开方面似乎依然没有改善。可惜的是,邻避运动有爆发性,但缺乏持续性,企业项目避过风头后可以照常运行。

环保NGO:缺位还是重新定位?

近几年多地发生的邻避运动中,环保组织基本缺席,这种割裂让一些环保组织从业者感到焦虑,作为保护环境的民间组织,在民众因为工程项目的建设可能遭遇健康风险时没有及时有效地站出来,是不是一种失职?

对此,山水自然保护中心主任吕植教授的一个基本判断是:邻避运动的频发,改变了公众参与环境保护的格局。以前提到环保公众参与,第一联想到的可能是环保组织,但现在不同了,公众可以自发集结并行动起来。

但她并不认为环保组织因此而失去价值,而是各自具有优劣势。她说:“传统的组织、政府、市场都需要重新定位。但是公众行动也有短处,‘啪’的一下,烟雾一样,来得快走得快,留下一些东西,改变了一个事情(比如大连的 PX 事件),但是污染问题并未真正解决,背后还有很多工作要做,在这种局面下,NGO 要认真考虑做什么最有效。”

记者王辉认为:“大规模的运动出现之后,问题已经充分明显化了,这时 NGO 可以接着做点事情。在启东或什邡的事件之后,接下来的工作应该是需要 NGO 去考虑的。NGO 可以在其中选择一个点,然后哪怕只是做一点小小的事情,都是可以理解的。”

环保组织自然之友理事梁晓燕在2013年 3 月的一次发言中提到:“目前推动公民社会发展的社会链条都是支离破碎的,即使有各种社会声音出来,但因为没有好的承接者而很快被淹没。”她认为,NGO应该有意识地去承接社会上的各种声音,让自己变成倡导的承接者。“而沉淀下来的声音需和实地的公民行动结合,才能最终产生推动。”

梁晓燕给邻避运动频发后的环保组织提供了一个定位选择——“承接者”。一场邻避运动就是一个社会声音,但它的劣势是难以持续,“承接者”的任务就是让社会声音延续下去,带来真实的改变。

一些学者对这种角色转变持认同的态度。香港中文大学教授吴逢时和该校博士后彭林在《2012 年环境公共事件述评》一文中着重分析了广州番禺区居民 2009 年以来的反垃圾焚烧厂运动,对运动过程中出现组织化力量并注册成为当地环保组织比较赞赏,环保组织主动建设性地加入这一进程也让作者感到“欣喜”。

作者这样评价:“自然之友等环保组织直接参与塑造了垃圾管理这个公民社会议程,直接参与推动反焚运动朝着公共化、理性化和组织化方向转型。番禺反焚运动最重要的变化在于催生了新的环保民间组织,让相对自发、零散的民间维权行动走向常态化,让公民政治参与获得更加稳定的制度支持。”

邻避运动引起了越来越多学者、律师的关注,在传统媒体上做了很多深度分析,律师夏军针对邻避运动多次在媒体上说,环评机制需要引入律师外部监督机制。

尽管分析邻避运动的文章经常被发表,但媒体在邻避运动发生时的表现并不积极,尤其是电视广播报纸杂志这些传统媒体,邻避运动的社会传播基本是靠微博等新媒体的力量。

在2012 年之后,政府、环保组织、媒体、学者都做了一定的反应和准备,而其效果还有待观察。

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