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环保需要公众的参与

只有通过公众参与环保决策,中国才能应对环境挑战。 潘岳指出, 环境信息的公开化和法治机制的改革将有助于加强一个面临巨大资源短缺压力的社会。

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环保工作之所以越来越重要,是由于中国的环境污染和生态破坏愈来愈严重,是由于群众对此愈来愈不满,是由于我们治理的速度似乎愈来愈赶不上破坏的速度。为什么?是因为人口过多、资源匮乏、环境容量太小、生产方式与消费方式太落后等多种原因。但从更深层次上看,还有一个重要原因,就是公众参与程度太低。

世界环保事业的最初推动力量来自于公众,没有公众参与就没有环境运动。

1962年美国海洋生物学家卡逊发表了著名的《寂静的春天》一书,指出过量使用农药对环境和生物具有巨大破坏作用,这是现代环保思想的开端。1970年4月22日,美国2000万群众参加了环保游行,这一天被称为“地球日”而得到永久性纪念,这是现代环保运动的开端。

单举一下日本的例子。日本相对于中国,人口资源压力更大,但却是世界上环保搞得极好的国家。凡近年到过日本的人,都对日本的环保赞叹不已。但日本在上世纪中叶工业化进程中,也曾经历过一系列严重的环境污染公害事件。从六十年代起,日本的环境污染受害市民进行了大规模的法律诉讼,媒体也参加进来追踪报导有关污染事故,日本许多地区还成立了反对环境污染的民间组织对污染企业展开了斗争。1970年,日本反对只发展经济不考虑环境保护的市民人数第一次以45%对33%的比例占据社会主流。自民党的选票为此从58%降至48%。

公众对环境保护的广泛参与,使自民党与日本国会也开始专门讨论环境公害问题(史称“公害国会”)。1967年日本颁布《公害对策基本法》,1973年日本颁布《公害健康赔偿法》,以后更陆续颁布了一系列环保法规。特别是《循环型社会形成推进基本法》,用环境文化理念去促进国民自觉的环保意识与道德素质;用强制性手段推进新能源的使用,控制自然资源的消耗;既要降低废弃物的产生,也要提高废弃物的循环利用,还要对无法再利用的废弃物进行安全处置。经过十年努力,使日本形成了一个人口、资源、环境、文化相互协调的循环型社会,实现了环境与经济的“双赢”。这个例子说明,真正治理好环境污染,不仅要靠政府的高效率,也不仅要靠国民的高素质,公众参与的民主法制机制更为重要。

中国环境保护有法不依,执法不严,公众参与的民主法治机制不足是重要原因。中央早在1978年就明确规定:对于那些严重污染环境,长期不改的,要停产治理,并追究领导责任,实行经济处罚,严重的给予法律制裁。但二十多年下来,有多少官员因污染环境而受到法律制裁了呢?又有多少因发展不当而破坏生态的错误政策得以根本性纠正呢?可持续发展战略,中央从1992年就开始提出,我们究竟做到了没有?在传统的发展思路引导下,政府要财政收入,企业要短期利润,官员要靠单纯的GDP增长来反映业绩,他们不会将主要精力放在环保。经常有人说,中国人生活水平太低,当务之急是先集中力量搞好经济,环保是下一步的事。其实,任何国家都可以这么说,惟独中国不成。因为中国的人口太多、资源太少、环境容量太小,可持续发展模式已变成中国人不得不选择的惟一发展模式。要实现“让人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物,在良好的环境中生产生活”,要实现整个社会“走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”,就必须出台一系列切实可行的政策法规,动员全社会各界人士扩大环保的公众参与,强化民主法治的监督约束机制。否则,可持续发展的理念将会被淡化成口号。

如何推进环保公众参与?

第一要转变思想观念。要明确认识到公众参与环保是群众的权利,而这样的权利和权益是国家法律赋予的,政府和部门有义务来回应和保护。公众参与不是施舍,也不是过去那种以政府为主体动员组织群众运动的老观念。在战争时期,我们是革命党,需要动员组织群众通过斗争去争取权利,而现在我们是执政党,要依法治国,而任何法治国家的政府,都要承认和保护群众的权利。这种在环保方面保护群众参与公共事务权利的新观念,是我们立党为公、执政为民、以人为本的新政绩观,是我们社会主义民主建设的有益尝试,是我们社会主义制度优越性的重要体现。

第二要环境信息公开化。环境信息公开又称环境信息披露,是一种全新的环境管理手段。它承认公众的环境知情权和批评权,通过公布相关信息,借用公众舆论和公众监督,对环境污染和生态破坏的制造者施加压力。1998年,35个来自欧洲和中亚的国家在丹麦签署了“奥胡斯公约”。核心内容是强调公众的环境信息知情权,随后又有39个国家也加入了该公约。我国政府为推进环境信息公开已做了诸多努力,如每年公布环境公报,每月公布大江大河水质状况,每天公布城市空气质量,各传媒都在广泛地报导环境事件。但存在的问题是,公众个人要求政府和企业提供环境方面的相关资料,相当困难。公众向谁要?谁会给?谁应该给?我们缺少公众与政府部门间的信息互动。公众的知情权关键在于要实行信息法治,我们应开始研究保障环境信息透明化的相关法规。

第三是环境决策民主化。1989年的《环境保护法》规定:“一切单位和个人,都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》意义十分深远,它规定政府机关要对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划,应当在该规划审批前,举行论证会、听证会等形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。中国公民的“环境权益”首次写入国家法律,它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策;它意味着谁不让群众参与公共决策就是违法。存在的问题是,虽然公众参与环境监督的权利在法律上得到肯定,但在“参与”的具体条件、具体方式、具体程序上还缺少明确细致的法律规定。就是说,公众一旦遇到具体的环境问题,不知道如何参与。例如,最近一些计划启动的水坝项目受到公众关注,但这种关注更多只表现在网上发发文章,专家们开几个会。热心的公众找不到参与决策的渠道,最后满肚子的疑惑便会选择激烈的诉求方式。因此,为公众参与影响环境的重大项目决策而制定明晰的程序与权利,是我们的义务。

第四是环境公益诉讼。所谓环境公益诉讼,是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益,都可以以自己的名义,向国家司法机关提起诉讼。而我国现行的环境诉讼法律规定中,唯有直接受害人才有权提起民事诉讼,最后被归于民事法律管辖范畴。由于环境权益不仅仅属于私人权益,更属于社会公益,所以在欧美各国的环境法中,都普遍采用了环境公益诉讼制度。由于环境诉讼涉及到许多十分专业的技术问题,为减轻公众在环境诉讼中的成本,弥补其专业知识,各国都为公众环境诉讼创造了便利的司法条件。在我国,为加大对环境污染和生态破坏的惩治力度,司法应当逐步扩大环境诉讼的主体范围,从环境问题的直接受害者扩大到政府环境保护部门,扩大到具有专业资质的其它环保组织,再扩大到更广阔的公众主体,将公众日趋增长的环境权益要求,纳入规范有序的管理。

第五是加强与民间环保组织的关系。各类民间环保组织,除极少数不顾中国国情、生搬西方模式的极端环保主义者外,大多数都是积极健康的主体。特别是那些广大青少年的环保志愿者组织,他们热爱祖国、激情奉献、关注环境、倡导节俭。作为政府机关,要对大部分民间环保组织予以支持引导。如对各类环保组织进行专业培训;如多层次地搭建政府与公众座谈与对话的平台;如联合民间环保组织和各界人士共同合作社会公益行动;如就重要的公共政策进行专门的解释与沟通等等。

我国公众,特别是广大青少年的环境权益意识日趋增强,反映了我国社会主义民主与政治文明的进步,反映了可持续的科学发展观深入人心,反映了中华民族未来的希望。这就要求我们在环保方面承认和支持人民群众的环境信息知情权、环境信息传播权、环境决策参与权和环境政策监督权,一切有责任心的中国人,都有义务来积极推动和参与环保事业。环保事业,是最无私的人所从事的最无私的事业,需要更多无私的人做出更多无私的奉献。

 

潘岳,中国国家环保总局副局长。作为一名新生代中国高官,他敢言敢为,调任环保总局以来更是掀起“环评风暴”,引起巨大关注和争议。本文摘自潘岳2004 年撰写的环境保护与公众参与 一文。

发表在中外对话的潘岳的其它作品: "富裕人群消费、贫困人群来承受生产的污染"

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匿名 | Anonymous

好文!

中央领导如果忙里"偷闲"花上几分钟认真的读读再好不过,也许中国的环境会有好转.如何切实有效的进行环保是很重要的.文章里的建议很中肯,也是改善环境之根本之道.

Great writing!

If China's top leaders were to take a few minutes out of their schedules to read this article, China's environment would probably change for the better. These practical suggestions for environmental protection are very important. The ideas put forward in this essay are very pertinent and key to improving the environment.

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匿名 | Anonymous

一针见血!

这一文章点出了中国在环保方面的两大重要问题:

1,“虽然公众参与环境监督的权利在法律上得到肯定,但在“参与”的具体条件、具体方式、具体程序上还缺少明确细致的法律规定。从而,公众不知道如何参与!”何等令人担忧的状况。我们每天都在呼吁公众加大的环保意识,但即便公众意识提高了,想表达意愿时,却没有渠道,试想,公众的反应会是怎样的?!

2,“中国现行的环境诉讼法律规定中,唯有直接受害人才有权提起民事诉讼。”

必要的制度的缺乏自然会极大地打击了公众参与的信心,以及环境监督的质量。

潘岳指出了这些要害问题,试问中国目前在解决这些问题方面是否有计划或进展?

同时,中外对话是否可以发表一些西方国家在这些方面的法制和环境监督机制的情况,以供发展中国家参考。

Incisive

This article mentioned two important problems of China environment protection:

first, “The “environment interests” of Chinese citizens have, for the first time, been enshrined in law. But despite this, details of the conditions and procedures for public participation have not yet been clearly stipulated. That is to say, faced with a specific problem, the public still does not know how to participate.” This situation makes us worried. We are calling for increasing the understanding of environment protection. But even if public consciousness increases, there is no way for them to express their will. When this happens, what reaction will the public have?!

Second, “Our current environmental law states that only the victims of environmental incidents have the right to bring such a lawsuit”.

The lack of necessary regulations will decrease the confidence of public to attend environment protection and destroy the quality of environment inspection.

Pan Yue indicated the crucial problems. I am wondering if there is any plan or development for problem-solving in China.

Is it possible for Chinadialogue to publish some environment laws and inspection regulations which is using in western countries for the reference of developing countries?

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匿名 | Anonymous

社会的参与

感谢作者所发表的文章, 我确实有同感, 阅读了这篇文章, 另我在各方面都获得鼓舞。最终的问题也是答案 – 为什么我们需要环保? 坦白的说, 是为了我们自己。那末, 我们又是谁呢? 我们是社会的一份子。

Community partcipation

I completely agree - thanks to the author for writing this here, after reading this article, it cheers me in lots of ways. The brave question is answered: "Why we need conservation?" Frankly speaking, for the sake of ourselves. Then who are we? We are from the public.

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匿名 | Anonymous

不仅仅是领导人

第一个评论所说“中国的高层领导们应该花时间阅读一下“潘岳”提出的这些强烈的、有信服力的论点”。但是这片文章最强烈的呼吁不是单单关于领导人的。当今世界领导人的行政方向。如果公民需要环境改善,那么领导人会切实去做(努力并求得到信任)。如果公众不需要环境改善,那么领导人会保持被动行事。问题在于如何取信于公众,无论是在中国、印度、巴西,这都能起到很大的作用。

安东尼 巴内特

Not just the leaders

Comment No 1 says China's top leaders should take a few minutes to read this stong and convincing argument by Pan Yue. But strongest thrust of the article is that it is not a matter for the leaders. In today's world leaders follow. If citizens demand environmental reform, then the leaders will 'make it happen' (and try and claim the credit). If the public does not demand it, then the leaders will remain passive. The problem is how to convince the public, whether in China, India or Brazil, that they can make a difference.
Anthony Barnett

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匿名 | Anonymous

回复:好文!

你不知道潘岳就是中央领导吗?不过只有一个领导支持作用不大,需要大部分领导都支持,大部分民众都支持,环境才真正有希望。

Re: Great Writing

Don't you know that Pan Yue is a leader in the Chinese central government? But only one leader's support won't have a big effect. Only with the necessary support of a large portion of leaders and the general public will there truly be hope for the environment.

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匿名 | Anonymous

国家领导人又能怎样?

他们听不到真言,下面的只说好话,只知道应付。说实话,这些年国家在环境方面投入不少,为何收效甚微?国人当中相当一部分人心中只认“钱"字,且都是些有权的人,一些几千万甚至上亿的项目很多都打了水漂,这样意义何在?这些人在严重阻碍环境的发展。现在已经不是原来的“发展就是一切”了!多为自己的后代想想.
好的国家领导人就应该“多听民言”,从根本上找出真正能解决问题的途径,而不是传达传达精神,空喊口号,那是形式,说白了就是“隔靴搔痒”,没什么意义。
也许等中国环境真的有所改善的时候,中国人民才能真正的“当家做主”,而现在,还差得很远。

What can leaders do?

They cannot hear the truth. Their subordinates, reporting only for the sake of reporting, tell them nothing more than good news. As a matter of fact, material investments have been made for environment issues. But why is there little tangible result? A large proportion of our people are "money-oriented", among which power is also concentrated. Due to their presence, many projects of huge value end in vain. What's the point in all of these? They are huge obstacles for the improvement of the environment. It is no longer the time when "development means everything"! Think more about our future generations.

A qualified leader should be a good listener to public opinions, trying to find out the fundamental solutions that really work, rather than mechanically passing down hollow words of no real meanings and "beating the air".

When the Chinese environment improves, we are likely to see the true leadership of public opinions in China. But now, we still have a long way to go.

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匿名 | Anonymous

公众参与或生态(Gaian)民主

潘岳说中国人需要参与到环保运动当中来,还说中国的民主和法制需要健全。他还援引了其它工业化国家的发展作为例证。然而,这些工业化国家当中有相当多数都感到环境问题没有得到应有的重视。在某种程度上说,我们的环境的确是得到了净化,因为那些肮脏的重工业都被转移到了中国。这促使我们对生态时代(亦称"Gaian民主")的民主含义进行反思。其含义将远比潘岳所说的那类公众参与要丰富得多。

生态民主(Gaian democracy)来源于系统性分析我们的生态、经济和政治体系后得出的一系列主张。我认为在马克思主义的语辞中最为接近的表述就是分析生态危机时代不同成分间的辩证关系——生物的和物质的生产体系间的矛盾关系。可以认为这个矛盾促进着向新的社会生态体系的和平演变,这个新体系在公民共同的生态观和道德观下运作。它的实现需要一个由领导层推动的参与性的社会过程,领导们需要通过更多的帮助和鼓励来推动,而非命令和控制。他们要帮助积极参与者去思考、学习,并鼓励他们共同参与生态社会的重构设计。这将比参与“对经济施加环境约束”的含义要丰富得多。

大多数生态设计理念主要关注如何节省能源和邻近住所的资源——例如建筑设计、园林、降低运输需求、建立与地质及周边情况相符合的可再生能源系统。这是不可能在集权模式下详细规划的,却是可以在民主的气氛下逐渐演生的,如果公民拥有共同的目标和想法并且一起学习如何实现它们就可以通过一个网络化的方式得以实现。在这一过程当中,需要特别关注的是保证弱势群体的需要得到满足和保护。

(对类似观点的讨论参见Roy Madron和John Jopling的"Gaian Democracy",Schumacher Society/Green Books, 2003)

Brian Davey

Public Participation or Ecological (Gaian) Democracy

Pan Yue argues that Chinese citizens need to be able to participate in the environmental protection movement and that China's democratic and legal systems need to be strengthen. He cites developments in other industrialised countries as a precedent. However, in these other countries many feel that the environment as an issue is still not given the priority that it deserves. To some degree indeed our environment has been cleaned up because the heavy and dirty industries have been shifted to China. That leads some people to feel that we need a fundamental re-think of what democracy means in an ecological age - what some would call "Gaian democracy". This would go a lot further than the kind of public participation that Pan Yue advocates.

Gaian democracy is based on a number of propositions which derived from a systems analysis of our ecological and economic and political systems. I suppose the nearest Marxist jargon would be to write about the dialectical interrelationships between elements in an era of ecological crisis - the contradictory relationship between the biological and the material production systems. This contradiction can be thought of as impelling a peaceful evolution towards a new socio-ecological system which functions because the citizens share ecological and moral purposes. A participative social process is needed for this to occur initiated by leaders who do not command or control so much as facilitate and inspire. They would assist active citizens to think, learn and act together in reconfigurative processes of ecological and social design - this would be much more than participating "to set environmental restraints on the economy".

Most ecological design thinking is essentially about saving energy and resources close to home - in the design of buildings, in gardens, in reducing the need for transport, in the installation of renewable energy systems that match local topology and circumstances. That cannot be planned in detail centrally but it can evolve democratically and in a networked way if citizens share purposes and ideas and learn together how to bring it about. In this process a special effort will be needed to ensure that the needs of vulnerable people are included and protected.

(Ideas like these are discussed in Roy Madron and John Jopling's "Gaian Democracy" Schumacher Society/Green Books, 2003)

Brian Davey

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匿名 | Anonymous

领导的力量非常重要

在中国,领导的力量还是非常重要。真想要公众参与的话,领导发动比群众自发要有效得多,也快得多。中国这么大,情况很复杂,想要各地各个阶层的群众都自发参与,那太难了。不过现在的情况可能是中央政府关于环保的权利太分散了,哪个机构都做不到一呼百应。

The strong arm of leadership

In China, power resides heavily with the government. It would be far more effective and quick if the leadership were to motivate the masses. China is a large and complicated country, and it would be impossible for people of every social strata to initiate participation themselves. Moreover, the current situation may well be that powers over environmental protection are too scattered within the central government, so that no individual government organisation could actually make a call and get enough responses.

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匿名 | Anonymous

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