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“雾都”治理童话:奢侈的烦恼

成功摘掉“雾都”帽子的伦敦,是许多中国人心目中治理空气知耻而后勇的典型。但六十年后,伦敦的空气难达标屡遭欧盟警告,这似乎也昭示着空气治理从来不是一劳永逸的事情,也提醒着中国治理之路的漫长。

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伦敦空气中存在的有害颗粒物仍旧威胁着人们的健康和导致早亡。图片来源:Clean Air in London

在泰晤士河南岸,形同“玻璃蛋”的市政厅里,伦敦市议员戴伦·约翰逊戴着他标志性的绿领带,在一间色调和外面天空一样灰蒙蒙的大会议室里,接待了一群特殊的中国来客。

戴伦·约翰逊是英格兰和威尔士绿党成员,对面的中国客人则是几位粉丝量数十万的微博达人,他们大多来自北京,对北京糟糕的空气质量忍无可忍,期待着上一堂空气治理课。

以死亡四千人的1952年大烟雾事件为起点,历经六十年治理,伦敦看似成功摘掉了“雾都”帽子,成为许多中国人心目中知耻而后勇的典型。

然而,就像不能追问王子和公主在一起之后的故事一样,伦敦童话的结局有点出人意料。在欧盟标准下,伦敦现在仍是整个欧洲空气最糟糕的首都。

3月中旬,伦敦也遭遇了一场“严重的空气污染”。那几天伦敦的PM2.5值是40多,尽管只是北京PM2.5值的零头,但相较世卫组织(WHO)推荐的健康标准和欧盟标准而言,已经是数倍之巨了。

在英国环境食品和农村事务部(英文简称DEFRA),一栋挂着不起眼小招牌的五层白色老楼里,当负责空气质量的官员艾米莉·康诺利提及伦敦的PM2.5年均值已经达到20,“对于我们而言很严重”时,在场的中国客人以为听错了,再三向现场翻译确认。

英国人的“矫情”刺激了中国访客。在确认了伦敦的年平均值几乎比北京空气最好时都低时,中国客人们不禁感叹,“没有呼吸过PM500的人生是不完整的。”(注:PM2.5原指细颗粒物的直径≤2.5微米,这里是个玩笑,指细颗粒物浓度超过500。)

重回1952年起点?

英国人显然不是刻意“矫情”。

来自DEFRA的权威数字显示,英国空气中存在的有害颗粒物,已经导致英国每年有2.9万人早亡于相关疾病,相当于全英国人口平均减少寿命6个月。

伦敦国王学院教授弗兰克·凯利,是空气污染健康影响研究的领军人物,他的结论更让人忧心,即便英国空气质量控制在欧盟的标准上,PM2.5值在25左右,仍“将会导致更多的人发展为慢性疾病,比如心脏疾病和慢性阻塞性肺疾病,还会导致更多的不良分娩等结果”。

伦敦的外在压力也正与日俱增,2012年伦敦奥运会前,国际奥委会就曾警告说,如果空气质量不达标,奥运会25%(约7亿英镑)的预期电视转播收入就要被收回。且欧盟一直有规定,其成员国空气不达标的天数不能超过35天,否则就要支付高达3亿英镑的罚款。

伦敦市政府公共关系负责人马克·戴莫瑞对南方周末记者称,即便再困难,伦敦也一直在采取行动,避免因为空气质量不达标而被罚款。

早在2008年前任市长执政时,伦敦就建立了980平方公里的低排放区,向污染严重的公交车、重型卡车、柴油车等收取高额排污费甚至罚款。如今从皮卡迪利广场、牛津街或文艺气息浓厚的考文特花园的某个出口出来时,很容易看到街边那个蓝色牌子上的“低排放区”(LEZ)字样。马克·戴莫瑞介绍说,现任市长正计划在市中心进一步建立超低排放区。

一些奇思妙想的治理手段也被引入,比如“污染胶水”。从2012年年初开始,这种像胶水的粉尘抑制剂被喷洒到伦敦空气质量较差的15条街上,用来吸附PM10,以避免它们进入空气。粘到PM10后的“胶水”,最后会被冲进下水道或被往来车辆带走。研究显示,这种污染胶水能降低10%到14%的颗粒物,但国王学院的最新报告中对污染胶水的能效提出了质疑。

喷洒“胶水”的特殊车辆每天午夜到凌晨6时工作,大部分伦敦市民无缘得见。

可是,被现任市长盛赞的利器,目前正接受着欧盟的调查。这种胶水的缺点和优点一样显著——作为临时措施,一旦停止使用,空气质量又会变差。如果欧盟认为喷洒路面是“作弊”行为,巨额罚款可能仍无法逃脱。

结构性的烦恼,让伦敦头疼,比如“过去几十年道路交通的快速增长,把看得见的污染变成了看不见的污染。空气污染对健康的不利影响的增长速度远超污染下降的速度,从这个意义上说,我们又回到了1952年伦敦大烟雾事件那个自以为早已摆脱的起点。”被DEFRA官员罗伯特称为“不会同意伦敦没有空气污染的”西蒙·伯其特在接受南方周末采访时说。

西蒙·伯其特是英国民间空气运动的领军人物,他创办的伦敦清洁空气组织,在过去几年内不断给政府施压,游说欧盟提高空气质量标准。

早在2001年,欧盟委员会就通过了《国家空气污染排放限值指令》,要求成员国2010年达标。实际上,从英国到德国等12个欧盟国家,均没能按时达标。

2013年初,欧盟向英国发出警告。面对几乎注定的延迟,英国却成为唯一没有申请宽免期限的成员国。DEFRA的发言人解释是,“英国不可能在2015年底前达到欧盟规定的标准”,因此申请宽限也无济于事。

环保网站中外对话伦敦办公室编辑汤姆·莱维特担心,即便延期,英国也很难在未来完成达标任务,“只不过是伦敦空气污染治理失败的故事继续下去而已。”

打折的法案,抵制的力量

很难想象,“拖延症”是英国自1952年伦敦大烟雾事件后,一直延续至今的“基因”。

1952年大惨剧发生后,英国政府最初的反应是推卸责任,否认治污立法的必要性。

当时,伦敦城乡委员会(英文简称LCC)的一份报告已经清楚地指明了空气污染骇人听闻的危害。但当时的住房和地方政府部部长哈罗德·麦克米伦(后来成了英国首相)仍“不认为有进一步立法的需要”。

他建议先形成一个事件调查委员会,并声称政府不可能解决所有的问题。当时的卫生部长伊恩·麦克劳德对此很无奈,自嘲“人们会认为伦敦的雾是我成了部长之后才有的”。

最终,迫于议员和伦敦城乡委员会的压力,英国政府做出了让步,一个由休·比佛爵士任主席的调查委员会随后成立。

时隔六十年,DEFRA空气质量负责人罗伯特·沃恩分析说,法案延迟最可能的原因是长达几年的争议和讨论。

“围绕着政府该如何回应污染、政府是否应该限制或控制人们使用何种燃料的争论一直持续到1955年,那时候比佛委员会的空气污染报告终于发表了,空气立法才有了可能。”

比佛报告找到了伦敦大烟雾的罪魁,即家庭燃煤,它制造了两倍于工业的烟,燃烧效率却很低下。这份报告建议政府必须保证充足的无烟型燃料供应,公众则需要在持续雾天时只用无烟燃料,气象部门也必须在持续雾天可能发生前及时预警。

不过,即便比佛报告查明了惨剧真凶,并提出了可操作的建议,但面临着其它的二战遗留下的棘手问题,当时的英国政府仍迟迟不愿行动。一些议员决定通过私人法案投票的方式,绕开不作为的政府,引入清洁空气立法。其中的代表就是杰拉尔德·纳巴罗议员。

最终,“政府主导的清洁空气法案的治污力度比杰拉尔德议员的要弱”。但这个打了折扣的《清洁空气法案》(Clean Air Act),还是在1956年奠定了英国空气治理运动的基石。

同样不为人知的是,如今作为一项被广泛接受的空气管理办法的空气质量标准设定,也曾在英国受到抵制。

当时的伦敦议会是欧盟推行的空气质量标准的拥趸,认为应该吸取大烟雾事件的教训,主动设定标准,先行预防,而不是对污染被动的响应。

但英国皇家环境污染委员并不认同,“我们欢迎改进空气质量的意图,但我们认为强加严格的法定限制既不明智也不现实。我们相信这样的限制措施在实践中无法执行,会挑战法律的严肃性。”

最终,争议以1995年的环境法案要求政府设定全国性的空气质量标准和目标告终。

“不愿改变的局面依旧存在”

英国的燃煤时代江河日下,泰晤士河边的发电厂各自变身,有的变成了当代艺术馆,有的改建成了高档住宅小区。

如今,让现代人每天清理烟囱、捡回没有燃烧充分的煤块以便再次利用,是件不可想象的事情。而在几十年前,作为对1952年惨剧的回应,政府出台法律逐步淘汰燃煤时,还是受到了伦敦市民大面积的抵制。一些中上阶层人士坚持认为壁炉是“英国传统生活方式的象征”。

为了根治烟雾,英国政府实行了严格的“无烟区”和“禁烟区”政策。在重典强治的同时,也开始给家庭燃料转型提供资金补助,体现了伦敦空气治理刚柔并济的一面。

“很难想象,50年前的许多伦敦人居然意识不到不烧煤是多么正确的政策。这和今天很相似。”2002年12月,在伦敦大烟雾事件50周年的纪念活动上,前伦敦市长肯·利文斯通称,不愿改变的局面在今天依然存在。

当伦敦需要对抗由机动车排放造成的新型污染时,2008年低排放区的设立就曾遭到汽车工业协会等部门的强烈反对。反对者的理由是,低排放区以收费和罚款为核心的政策,严重打击了污染严重的大卡车、工程车的利益。

在伦敦东区Old Street附近的一间咖啡馆里,汤姆·莱维特回想起现任市长竞选曾许下的空气治理承诺,觉得很多没有实现。

“伦敦之所以没有实行更严格的低排放区限制,淘汰高污染的车辆,部分因为‘白色面包车男’的不情愿。” 汤姆·莱维特说。

在英国的语境中,“白色面包车男”特指开着一部小型商用面包车工作的人,他可以是管道工、锁匠或是专业货车司机。设置低排放区而导致的罚款显然冲击着他们的切身利益。

所幸政府并不是唱着独角戏。环境保护机构、议会和市政府一边调动政治和商业资源治理空气,一边不厌其烦地向民众灌输“空气污染,人人有责”的观念。

如今,少开车、搭地铁、选择更高效清洁的车辆,对住宅做节能改造,这些措施存在于政府的宣传口号、学校教育和伦敦市民日常生活的每个方面。

如今,当伦敦仍因空气污染饱受批评,英国政府又在面对着第二次艰难的选择,伦敦的民众亦一样面临选择,就像1952年的伦敦大烟雾时的情形一样。

 空气数据在此,取用自便

对DEFRA的公务员而言,仅仅在办公室里应付空气污染远远不够。

由于欧盟要求成员国必须向公众公开空气中的污染物浓度,DEFRA为此制定了专门的信息公开战略和商业计划。

早在社交媒体出现之前,DEFRA和其他的英国政府部门就试过电邮、电话热线等公布方式。现在则是电话、电邮、网站、社交媒体齐上阵。

“政府必须公开数据给公众,因为公众是纳税人。”艾米莉说。DEFRA在自己的网站上也鼓励市民多访问这些辛苦得来的数据,让数据发挥更大价值。

目前艾米莉和她的同事们的一大职责,是在一个叫UK Air的网站及推特、脸书等社交媒体上向公众发布空气污染信息并给出健康指导。

比如,为了让普通人理解抽象的污染指数意味着什么,UK Air用颜色标注出了从1到10不等的空气质量指数。颜色越深表示污染越严重,指数10就指向紫色区域。

和以颜色标注的空气污染指数相对应的,是来自政府健康专家小组的出行建议。在中国访问团到达伦敦的前一周,因为“污染严重”,UK Air曾警告敏感人群减少户外活动以及室内需要费力气的活动。这个建议甚至会细致到提醒哮喘患者多喷两次哮喘喷雾。

与很多公司、机构禁止员工在工作时间上社交媒体不同,发推特是艾米丽的正经工作内容。

2012年5月,DEFRA在推特上开通了官方账号。周一到周五,DEFRA会在推特上每天三次发布当日空气污染指数,周末则改为一天两次。

大半年过去了,这个账号只有大约500个粉丝。知名度赶不上伦敦清洁空气组织。为了解决粉丝量少的问题,DEFRA正在考虑把空气污染指数放在天气预报里,后者是人人必看的内容。

除了推送数据,UK Air这个网站还根据污染程度,向政府提出公共政策建议。

“我们公开空气污染数据之后,其他人就不用再做同样的事了,我们以政府颁发许可的方式,让其他人也能使用政府的数据。”艾米莉解释说,利用社交媒体开放数据给公众和行业是DEFRA的一大目标。他们相信,只有这样,才能真正动员起每一个伦敦市民,共同应对可能会变得更加糟糕的空气。


原文刊于《南方周末》

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评论 comments

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匿名 | Anonymous

这个话题在伦敦并不热门

伦敦人不太关注清洁空气项目是因为空气质量其实已经很好了——就像中国环保团体看到的那样!文章中提到的空气质量数据就说明了这一点。伦敦是欧洲最大的城市,所以它是欧洲空气质量最差的城市也不足以为奇。然而,重点是与发展中国家相比(目前这里也包括中国),空气还是相当清洁的,所以,伦敦人为什么要关注这个话题呢!

Not a hot topic in London

The reason Londonders aren't prioritising cleaner air programmes is because the air quality is actually pretty good - as the Chinese environmentalist group found out on their visit! The air quality statistics in the article speak for themselves. London is the biggest city in Europe - of course it will have the worst air quality in Europe. The point, however, is that compared with the developing world (and I include China in this for now) it is still very clean air - so why should we Londoners care!

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匿名 | Anonymous

非常长知识

对于我这样一个经常在伦敦骑自行车的人,这篇报道非常耐人寻味。如果像之前的评论所断言,伦敦的空气质量并没有在伦敦市民中成为热点话题,那么现在,它也应该是了。这篇文章写得很好,如果伦敦的报纸能够刊登的话,应该会引起人们极大的兴趣。

保罗·伊斯灵顿

very informative

As a London cyclist this report contains much food for thought, and if air quality is not regarded as hot topic by many Londoners as asserted in previous comment, it certainly should be. Nice piece, and I'd like to think if my local paper carried it there would be plenty of interest.

Paul, Islington