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民间尝试通过立法影响环保决策

民间组织第一次提出条款严谨、清晰的立法草案,已经成为全国人大会议新的立法议案。中国民众正慢慢参与到政治决策中来。

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 民间组织能更多更好的参政议政吗?图片来源:Xie Yan

中科院动物研究所副研究员解焱和她的团队,花费近一年时间写就的《自然保护地法》立法建议,已通过北京代表团递交全国人大,成为新的立法议案。

民间“立法”头一回

解焱的“自然保护地立法”研究组是一个民间组织,由来自科研、法律、文化教育和NGO等领域的100多位成员组成。他们对中国自然保护区保护现状进行了实地调查问询,充分征求保护区工作人员的意见,并同众多法律专家一起起草,形成涵盖翔实法律条款的《自然保护地法》立法建议。

3月11日,作为全国人大会议北京市代表团的4件议案之一,《自然保护地法》已确认为成为新的立法议案。解焱在三年内实现《保护地法》的目标,完成了第一步。

立法本是国家的事,民间为何“越俎代庖”,提出完善的法律条款来推动立法?其中缘由,可以溯源到2004年。

2004年,解焱参加了全国人大环境资源保护委员会的《自然保护地法》立法工作,同年立法调研启动。但这部法律历时10年还未颁布。

2006年,《自然保护地法》意见稿出台,没有获得通过,更名为《自然保护区域法》重新调研。2008年,新草案出台,同年环保部易帅,新部长否决了之前的两个名称,改为《自然遗产保护法》,进入第三轮立法调查。2010年,遗产保护法草案出炉,又招来一片反对声。

《自然遗产保护法》草案(以下简称《草案》)只保护国家级自然保护区和风景名胜区(约600余处),占中国保护地总数不到10%,森林公园、地质公园和国家级湿地公园均不在此列,范围过于狭窄。

解焱反对这一官方立法。她说,《草案》违背生态规律和生态系统综合管理的基本原则,强调遗产保护和文化服务功能,忽视供给、调节和支持等生态服务功能;《草案》不能有效解决管理体制中存在的监督、管理评估、资金来源等问题,又变相导致非国家级自然保护地的管理无法可依。

但反对草案,始终只是缓兵之计。

解焱对中外对话说,当前保护地管护水平低,经费编制严重不足,管理部门混乱,权责不清,立法和执法都大大滞后于保护需要。自然保护区受人类影响的程度和速度都在加大,完善的保护工作已经迫在眉睫,立法却一拖再拖。加上这部法律本身也不完善,即便通过也起不到多大的保护效果,她就考虑如何推动更全面的立法。

“去年两会刚过,我就给大家发邮件(呼吁起草《自然保护地法》),一个月之后就召集了四五十人的团队。”解焱说。

解焱遍访全国各地的保护区和风景名胜区,同当地的研究组成员接触,共同征询保护区工作人员的需求及意见。

解焱说,“国家级的保护区还好,县级、市级的情况非常糟糕。”经费不足,执法不严,人员短缺是各个保护区的通病。有些地方,人员短缺不是关键,执法不严、未引起真正的重视,是更大的问题。

“在九寨沟保护区,他们有四、五百个工作人员,但实际真正做自然保护工作的不到10个,主要从事科研和巡护工作,保护处100多个人,其他的都在做环卫工作,还是和旅游相关的。”解焱对此事印象深刻。

而在另外一个保护区,竟然有人公开售卖灵长类动物手掌和小熊猫皮。问起保护区管理人员怎么不管,他们说,“我们没有执法权啊。”

10月,立法建议初稿完成。研究组通过邮件发送给近四五千名联络人,包括一直在联系的十多名两会代表和委员,广泛征求大家意见。

解焱说,为了增加提案关注和支持度,起初联系了全国13个省份的代表,都愿意递交提案。但今年同一内容只需建立一个议案即可。现在立案通过,希望自己的团队能够参与下一步的立法研讨工作。

“下传上达”更通畅

民间的声音传到两会,保护地立法不是首例,代表也不是唯一的渠道。

阿拉善SEE生态保护协会从2010年开始,联合国内多家环保组织和民间环保人士,成立了智囊团,提炼环保意见和想法,并通过团体内的两会代表提交到两会。今年他们继续推动之前一直关注的垃圾减量和污染源信息公开议题。

除了SEE,北京环保组织自然之友也通过人大代表提交提案。

自然之友媒体传播专员郭京慧告诉中外对话,自然之友今年向全国人大提交了两份提案,一份是“铅污染现状及预警机制”,一份是“《野生动物保护法》和《实施条例》修改建议。”去年递交的保护重庆小南海水域的提案,就得到媒体和公众的积极响应。

在SEE资助项目部项目官郭霞的印象中,群众和地方NGO通过人大代表向两会提交议案的事儿早些年就有,但是他们提出的建议大多停留于简单的呼吁层面。大约从2010年开始,这种提案方式开始变得普遍,2012年,提案的数量和质量都上了一个新的台阶。

郭霞对中外对话说,政府也有政府的难处。既然都是为了解决问题,提案在提出公众需求的基础上,如果能与政府的需求对接,同时兼顾“现实可行,科学合理”,在政治和文化上都能够推广,才是真正切实可行的。

香港立法委员会蔡素玉说,“像《自然保护地法》立法建议这样的提案,十分翔实,国家完全可以将此作为立法的蓝本。”

中科院科技政策与管理科学研究所研究员王毅说,提案和建议不是两会代表的专利,任何人都可以提。但是,一般的NGO很难提出高水平的想法,这是限制民间声音上传的主要原因。

为了听到更多群众的声音,人民网从2009年5月9日开通了用于同网民互动的“E政广场”,让群众和两会代表、政府官员可以通过网络交换意见。

“E政广场”几年来提交的建言总数超过14000件。今年两会,呼吁流浪动物保护的建言,得到了最多的关注和支持。

 

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匿名 | Anonymous

环境还需靠人们自觉

即使立了法又能怎样,现实的环境还需靠人们的自觉,人们若无自觉,立了法就能改变吗

The environment is still dependant on mankind's level of conscious awareness

Even if we set down laws, what would that be like? The fate of the environment rests in the conscious awareness of humankind. Mankind doesn't seem to be particularly conscious, so if we set things down in law, will it really make any difference?