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“城市型水灾害”呼唤规划公开和公民参与

7月21日,37人丧生于北京的一场惊天大雨。 水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任、国际防洪大会常务委员会副主席程晓陶,接受徐楠采访,分析了“城市型水灾害”的趋势及其应对。

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水灾害已成巨型城市通病

近年来,暴雨带来的内涝在中国城市不断上演,城市面临“洪灾”威胁。

人们对2010年夏天的广州暴雨还记忆犹新。更早之前,2007年的济南“7.18大雨”造成22人罹难。当时,程晓陶曾撰文呼吁人们重视“城市型水灾害”的危害。

2011年7月,北京就曾有过一次暴雨。时隔一年,这次的降雨量几乎达到上一次的两倍。程晓陶认为:政府的紧急应对是有所改善的。主城区的暴雨响应水平比以前有进步。疏通管网的工人在天气预报后做好了到岗准备,积水出现后很快开始了工作。而在去年那场大雨中,“整个交通一塌糊涂,设备都运不上去”,一些地铁站出现雨水倒灌,人们戏称全北京的地铁站都成了“积水潭站”(北京地铁二号线上的一个站名)。

但时至今日,这些工作应该说都没有摆脱“大灾之后有大治”的模式,算不上“未雨绸缪”,而是“亡羊补牢”之举。

程晓陶指出,从世界各地特别是亚洲的气象情况来看,局部高速度暴雨的次数在增加,平均每小时达50mm-100mm的降雨量记录不时出现。

1972年日本长崎市遭受超记录暴雨袭击,交通、通讯、电力等生命线系统完全陷入瘫痪,299人因灾丧生,小汽车损失超过了2万辆。这场城区暴雨引发的大水灾,第一次使人们建立起了“城市型水灾害”的概念。

1999年,东京、博多暴雨成灾。1小时降雨量均超过了100mm,两地同时发生了地下室里淹死人的事件。

2001年,韩国首尔的暴雨中,地下铁道水流成河,造成49人死亡,9人失踪。



现代城市在暴雨洪水面前的脆弱,逐渐暴露无遗。

这样的脆弱并非中国独有。超大型城市的“热岛效应”会引发“雨岛效应”——由于气温高、空气中粉尘大,热气上升,形成周边气流向城市汇聚的运动。一旦上升的热气流遭遇高空强对流的冷气团,形成暴雨,就使城市更容易成为暴雨袭击的中心。

此外,城市的大面积地表硬化,造成地面渗透性能很差。不透水面积增加,必然带来地面径流的增多。

在多重因素的综合作用下,超大型城市出现市区暴雨的频率与强度会高于周边地区,这种现象将会长期存在。

就北京而言,地面之下是巨大的华北地下水漏斗,地面之上是迅速积聚难以渗漏的水流。这样的对比几乎吊诡。

能在地面上解决的问题,就不让它到地表以下去

发布于2003年的《特定都市河川浸水被害对策法》,奠定了日本今天城市防水体系的重要基础。

该法案明确要求:只要地表有超过1000平方米的绿地或农田变为城镇面积,就要计算相应的硬化会增加多少径流量,进而要求按防洪标准设置足量的雨水蓄滞设施。

简而言之,“因为城市开发硬化在设防标准下造成多少地表径流的增加,你就得挖多大的池子,把因开发而增加的水量蓄起来。谁开发,谁出钱。”程晓陶这样形容。

其中蕴含的理据是:没有人有权因开发而增加城市排水负担、把风险转嫁给社会。

这样的立法规定,来源于解决城市排水问题的基本思路——减轻地下管线的压力。尽可能不让雨水汇聚到低洼地区,能在地面上解决的问题,就不让它转到排水系统中去。

管网建设的难度,高于道路建设,更不是一朝一夕之功。新城区可以更充分地做好规划,建好共同沟,使骨干排水管网和道路修建同步,并一举解决好供水、供电、供气、通讯与计算机网络的布设问题。但老城区要把道路全都重新挖开、换大管径的管网几乎是不现实的。

城市水系是一个有机整体。着眼于在地面以上、从源头上防水排水的思路,在国际上越来越得到重视。

在这个意义上,优化城市排水系统,是人人可为之事,企业、机关、学校、小区都可以在自己的院子里做雨水蓄滞渗透的设施。

日本此举,也得到了台湾和韩国的效法。

事实上,在这一立法之前,日本公民社会已经做出了范例——一个235平方公里的小流域,城镇化面积达到85%。为解决流域中随城镇化进程而加重的洪涝问题,成立了“综合治水对策协议会”,1990年以来,兴建的各种雨水调节设施多达4300处,总容积达300万立方米。

2003年以来,依据《特定都市河川浸水被害对策法》日本所有列有特定都市河川的城市都强制性地实施了这一措施。

2001年大雨之后,首尔采取了强力措施,恢复了一些原先被改成道路的河流。在快速发展阶段,这些曾经的河道由于水质污染,引发两岸居民怨声载道,加之城市急于解决交通拥堵问题,干脆填埋后修路了事。而今天,人们重新意识到了它们在构建城市水系中的价值,再次把它们恢复起来。

识别暴雨中的高风险区

2011年,南京市政府官员曾经向市民承诺:明年不让你们再受淹。但整个城市防水体系的彻底优化,不可能是一年之功。第二年,政府毫不意外地承受了违背承诺的社会压力。

程晓陶强调:地下管网是巨大的系统工程,不可能一蹴而就。人们对此应该有科学的心态。一点一点,逐步渐进,是理性的态度。但城市管理者应该把规划告诉市民。就像看到地铁线路图,市民就能知道其中虚线部分是在建的线路,预期何时可以通车,从而对地铁建设期间造成的地面交通困难给予充分的理解。同时也应该向民众告知,在现有的城市排水条件下,如降大的暴雨,哪些地方受淹难以避免,积水可能达到怎样的深度,以便受威胁区域采取适宜的自保措施。 一句话,把规划告诉老百姓,把危险告诉老百姓。

程晓陶认为:无论城市管理者还是市民,都应当更明确地建立“城市型水灾害”的概念。城市管理者应当向市民进一步普及防灾知识,而市民应当进一步提高应对暴雨的防灾意识、主动回避高风险区、加强自我保护。这是应对城市型水灾害的另一个重要课题。

一般来说,高风险地带是可以根据防灾常识判断出来的。

比如:看到雨情严重,选择路线则尽可能避免立交桥。行人应该注意观察水面,地面如有坑洞,水面会有相应的漩涡。

这次的罹难者中,有几人是触电身亡。在特大暴雨天气中,连续的水流可能因为触及电源而成为导电体,因而具有危险性,但其电场是向外衰减的。如果脚下感觉到麻,及时退一步,是能够退回安全地带的。但如果感觉麻了不意识到是水体带电,继续前行,或处在奔跑状态,脚下感觉到麻时,很可能已经难于退出来了。如果倒在导电的水体里面,外界想施救都就无能为力。

这次大雨中,局部的高强度阵风,吹垮了一些在建厂房,也造成了人员伤亡。这提醒人们,暴雨中还需注意避免藏身在不稳固的建筑结构里。

程晓陶曾经调研过济南“718大雨”中罹难者的具体死因,发现大部分是可以避免的。其中大多数人,是因为缺乏应对经验,闯入了暴雨中的高风险区。

这些教训,应该被记取。


徐楠,中外对话北京办公室副总编辑
此文由海因里希•伯尔基金会与中外对话合作的“核能•发展”项目资助

图片来源: 铁瓷beyondme

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gaidee

代价和补偿

家长溺爱孩子很普遍,对于政府和群众而言也是如此。如果政府和国家需要为损失赔偿,恐怕出现这种情况的概率会低很多,但是也不能完全消除。人嘛都有缺陷,谁会那么在乎看不见的下水道和排水口呢?能省就省,能小就小,因为大家不知道什么时候会用到。这个还要怪我们的科学家,科学家不能告诉我们该怎么办,我们什么时候会遇到这样的洪灾,和大雨。雨过天晴,政府很快发布消息要花钱了。几百亿。几千亿。都很好。可是谁能告诉大家,这些钱就一定好用,能够堵住2百年一遇的大雨?都是赌博。

Costs and compensation

It is common for parents to pamper their children, and it is the same for the government with its people. If the government and the country have to pay compensation, the probability of the damage associated with these natural disasters would be much lower, but it will not entirely disappear. People are not perfect. Who pays attention to the trains and pipes we can’t see underground? The truth is we don’t know when we will need these kinds of things, so we try to make savings and reductions based on the knowledge we have. We might as well blame the scientists who can’t tell us what to do when there will be heavy rain and floods.

After the rain, the government will soon announce the need to spend money - hundreds or thousands of millions. But who can say that the money will be well spent, or will prevent the once in a 200-year downpour? It is all a gamble.

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jerry

这是公共机构的疏失!

如同日本的福岛核灾及新奥良的卡崔娜风灾,这些都归咎於负责机构的疏失。这些人为的疏失世界各地都有,但与先进国家相比,开发中国家发生的疏失显然严重得多。这些失败因素无法借由投入大量的资金加强基础建设而获得改善,而是要对机构进行极端的、本质上的改变才有可能一举根除。我们必须从根本著手改变不适用的制度。

It is an institutional failure!

Just like Fukushima nuclear disaster in Japan and Katrina hurricane in New Orleans, it is essentially an institutional failure. It is happening not only in China, but also everywhere around the world. The situation in China and other developing countries, comparing to developed countries, are even worse--not a surprise at all. The problems will not be solved by increasing investments in infrastructures unless there is some radical changes in the institutions. We need a holistic thinking and systematic solution.