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中国公众参与20年的风雨历程

20年来,在中国可持续发展领域,公众参与经历了从无到有,从少到多的历史发展;在2010年前后,公众能量的释放在新的互联网工具的支持下,达到了一个新的高度。执政者也在21世纪最初十年的中期,将公众参与治理的思路引入主流的执政思路和意识形态。常成回顾了这一过程。

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编者按:联合国可持续发展大会在里约召开之前,山水自然保护中心、自然之友、创绿、道和等6家中国环保NGO完成了一份报告,以民间社会的视角,对20年来中国的可持续发展进行了回顾与思考。这是中国民间团体首次参与联合国可持续发展大会。这些民间机构已将这份报告带到里约。此文摘选自这份报告(http://rio20china.org/)。

1992年在里约热内卢举行的联合国环境与发展大会通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》(简称《里约宣言》),其中第十项原则阐明:“环境问题最好在所有有关公民在有关一级的参加下加以处理。在国家一级,每个人应有适当的途径获得有关公共机构掌握的环境问题的信息,其中包括关于他们的社区内有害物质和活动的信息,而且每个人应有机会参加决策过程。各国应广泛地提供信息,从而促进和鼓励公众的了解和参与。应提供采用司法和行政程序的有效途径,其中包括赔偿和补救措施。”

这一原则在国际上被称为“可及性原则”(Access Principle)或者“公众参与原则”。

20年来,在中国可持续发展领域,公众参与经历了从无到有,从少到多的历史发展,并在21世纪第一个十年交替之时借助新兴的互联网工具达到一个新的高度。执政者也将公众参与治理的思路引入主流的执政思路和意识形态。

具体说来,中国公众参与的发展有三条主线,第一条是民间组织的崛起和发展:从自然之友等全国性早期启蒙性机构,到近些年成熟起来的专业性机构如公众环境研究中心,和地方性机构,如绿满江淮等。围绕着民间组织的积极行动,产生较大影响的公众参与事件有藏羚羊保护、怒江保护和圆明园防渗膜听证会等。

其中,藏羚羊保护和滇金丝猴保护两个案例的相同点,都在于行动的发起者实际上是有一定社会理想的政府或党委内部的工作人员,但在事件的后期推动和发酵中,群众的支持都变成了主要的推动力量,促成了问题受到重视。这个时期的环保行动,还具有鲜明的个人英雄主义色彩,环保组织作为一个机构平台,还并未展现出起影响优势和组织特点。

第二条主线,是执政者主导下的公众参与创新。这一条脉络沿着“依法治国”进入宪法并成为基本国策,到2004年依法行政实施纲要出台,在维护和确认信息公开和公众参与的意识形态价值和政策基本框架,起到了重要作用。这一主线的引导下,出台了环评公众参与的相关规定和《环境信息公开办法》,同时在数个地方带来了环保法庭的创新实践。

第三条主线是公众个体在非组织状态下的集中行动和公共参与。这类实践出现的时间较晚,是教育和经济发展水平达到一定程度后,在现代信息技术的支持下逐步呈现出来的参与形式。在这种形式下的公共决策影响,大多从直接利益相关者发起,为了环境权益维护而行动,随后在博弈和谈判中逐步走向公共利益的争取和更多非利益相关方的声援。典型的案例包括2007年厦门市民抵制PX化工厂事件

这一事件中环境民间组织并没有发挥主导作用,但普通的公众在互联网、手机等现代化通讯的支持下集中了起来,并且进行了有力的呼吁和表达,终于促成了项目迁建的决策。

如果说自然之友的成立,是中国民间知识分子开始觉醒和反思环境的危害,那么厦门PX事件,则标志着全体市民已经开始意识到环境威胁需要自己的抗争才能解决。

在西方社会的经验当中,组织化的民间环保团体本应当成为公民环境行动的引领者和动员力量,但在中国大量的公众直接的环境决策影响倡导当中,环保组织却存在着普遍的缺位。中国草根的环保组织,大多受制于注册合法性、工作敏感性的约束,筹资方法和动员形式也有诸多限制,使得环保组织或不能或不敢承担起公众环境运动动员的责任,使得本应具有紧密联系的民间组织和社区公众,在中国的特殊环境下,在很多公众事件中,呈现令人尴尬的毫无联系和各自为战。

然而21世纪第一个十年的后半段,互联网自媒体的兴起开始为中国的非组织化公众提供了一个自组织自行动的平台。

现在,环境保护公众参与正在从少数知识分子的觉醒与行动,发展为整个社会的协同行动。2011年最具影响力的公众参与事件——空气PM2.5监测及对相关标准的推动,正是典型的例子。

2011年10月底,持续笼罩北京的阴霾,在微博上掀起了空气质量的大讨论。从地产大亨潘石屹、留美归国创业企业家李开复、童话作家郑渊洁等社会名流到普通网友,几乎人人都在微博上议论北京的空气质量。达尔问自然求知社的员工和志愿者自发拿起空气检测仪器,走上街头,开始自测PM2.5,通过网络发布民间信息。到了年底,来自湖南的绿色潇湘、湖北的自然之友武汉小组等等地方机构纷纷加入。民间组织实践、意见领袖呼吁,公众发声、国际经验引领,时至此刻,政府部门的支持——而不是从事件一开始就介入的主导——就促成整个公众参与决策的水到渠成。

2011年12月26日,环保部部长周生贤在2012年全国环境工作会议上表态“2012年在京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展PM2.5和O3监测”。最终这个分期监测的方案,在2012年3月1日获得了国务院的批准通过。公众关心程度最高的北京、上海和广州等大城市的空气质量PM2.5监测和公布,将在2012年就正式启动。

在这次实践中,国际经验的引导、微博技术的支持发挥了重要的作用。而政府部门对民意开放的态度和及时的反馈行动,最终使得这次公众参与获得了多方的共赢。

过去二十年间,民间组织行动、开明执政引导和公众行动这三条线索基本上代表了中国社会整体推动公众参与的积极力量。这三条线索有时互相促进,互利共赢,但在绝大多数时候,相对独立,缺乏联系和互动。如何让这三类进步力量在推动环境公众参与的大议题下更好的协调配合,将是下一个20年留给中国社会和执政者的重要问题。

过去十年中值得记取的,还有SEE协会的出现和绿色选择联盟的崛起,它们代表着更加主流的,在传统行业内有专业实力的人群,开始认可通过完全民间和非盈利的途径来推进环境保护。觉醒的企业家,通过他们的资助来改变民间环保的格局;而专业的咨询人员,则采用供应链管理建立联系品牌、消费者和污染事实的联系,通过市场压力来影响企业行为。伴随着市场经济在中国力量的日趋强大,除了趋利的冲动可能带来的巨大破坏之外,企业家寻求社会责任的担当和对消费者意见的重视都带来了环境保护公众参与新的可能。

中国公民仍然每天面临着各种类型的环境危机和挑战,而中国的公民社会也正经受着重重历练,成长和发育起来。执政者也在每次参与中学习积累,转变角色。可持续的发展,必须是所有利益相关方参与下的发展,必须是公共意见得到表达和珍视的发展,必须是决策透明互相信任的发展,中国未来的发展,需要的是这样的可持续发展。



常成,自然之友副总干事 

此文由能源基金会与中外对话合作的“绿色发展”项目资助 。 

图片来源:Track01


中国可持续发展领域公共参与大事记

*  1994年1月18日,青海省治多县委保护藏羚羊的西部工作委员会第一书记杰桑•索南达杰,在押送盗猎歹徒过程中,遭到袭击中弹牺牲。在他的反盗猎英雄事迹感召下,1995年5月,扎巴多杰重新组建西部工作委员会,并自发成立了一支保护藏羚羊武装反盗猎队伍,命名为“野牦牛队”。

*  1994年3月31日, 全国性的会员制环保组织自然之友(中国文化书院绿色文化分院)正式成立,创始人为梁从诫、杨东平、梁晓燕、王力雄。

*  1995年,奚志农向媒体曝光云南省德钦县拟砍伐原始森林威胁滇金丝猴生存的事件,后获得多家媒体和环保组织自然之友的广泛传播与支持,最终终止了德钦县的商业砍伐计划。

*  2003年,绿家园等环保组织,针对怒江上将要进行水电开发一事,开展了积极的信息传播和公众发动工作,促成决策层重视。2004年,怒江水电开发获中国国务院总理温家宝批示,暂缓了水电开发的进行。

*  2003年9月1日,《环境影响评价法》正式生效实施。第一次明确将“公众参与”列为环境影响报告书编制的必经程序。

*  2004年4月,国务院制定并公布《全面推进依法行政实施纲要》,强调建设法治政府,提出“推进政府信息公开”,“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。

*  2004年6月5日,阿拉善SEE生态协会由中国近百名知名企业家出资成立(SEE指Society, Entrepreneurs, Ecology)。

*  2005年3月,媒体披露圆明园管理处排干湖底,大规模铺设防渗膜,没有经过环境影响评价,受到社会广泛质疑。环保总局就此事的举办了第一场环评公众听证会,最终要求项目进行了整改。

*  2006年3月18日,原国家环保总局发布《环境影响评价公众参与暂行办法》,明确规定公众参与环境影响评价的程序,并提出公众可以获取环境影响报告书简本。

*  2006年5月,公众环境研究中心(IPE)在北京成立,原咨询公司环保专家马军为该中心的发起人和主任,该中心建立的“水污染地图”成为中国环境信息公开中的第一个民间污染源数据库。

*  2007年,6月1日,数千名厦门居民走上街头“集体散步”,抵制计划在厦门兴建的PX化工厂。2007年12月16日,福建省政府和厦门市政府最终决定顺从民意,将该项目迁往漳州兴建。

*  2008年5月1日,于2007年4月份公布的《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》开始正式生效实施。《政府信息公开条例》确立了政府信息“公开为常态,保密为例外”的原则。

*  2009年7月6日,中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司在无锡市环保法庭获得立案,是NGO第一次成功提起环境公益诉讼。

*  2009年8月,中国最大的门户网站新浪网推出“新浪微博”,揭开了公众通过微博等网络自媒体形式参与公共事务的时代。2011年12月底,我国微博用户数量达到2.5亿。

*  2011年10月24日,《民事诉讼法》修正案草案提请全国人大常委会首次审议,草案包括了授于无直接利害关系的社会团体提起环境公益诉讼权利的条款。

*  2012年3月,国务院同意发布新修订的《环境空气质量标准》增加了PM2.5的检测指标,并分阶段开始实施。在公众的呼吁下,“PM2.5监测公布”在局部地区的实施相较修改前的时间表提前了4年。

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