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里约会议:绝非“拯救人类的最后稻草”

回顾环境议题进入全球治理机制的基本历史过程,展望即将召开的里约会议,共识的坦途显得更加艰难。杨方义、那拉荣泰分析了里约会议主要议题的国际谈判前景。

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1972年,环境保护对绝大多数国家和个人还似乎是天方夜谈的时候,世界人类环境大会在斯德哥尔摩召开。随着《人类环境宣言》的发布,明确了人类保护环境的责任以及国际的合作机制,联合国环境署因此成立,而各国也相继建立自己的环境部门。这是环境议题进入国际社会磋商的开始。

20年后,在巴西里约热内卢,在新的国际形势下,世界首脑聚首,通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》等,确立了可持续发展、共有但有区别的责任、科学充分性、谨慎原则等一系列国际治理原则,并对气候变化、防治沙漠化和生物多样性三大公约的谈判留下了深远影响。1992年里约峰会,同时促使各国认真考虑本国的可持续发展战略,例如中国即于1994年成立21世纪议程管理中心,推进国家可持续发展的战略制定和执行。

然而20年前,贫困依然是很多发展中国家首要亟需解决的问题,发展是他们的当务之急。在过去的20年中,新兴经济体发展迅速,而发达国家经济增长放缓,甚至金融危机频发,南北经济格局出现了新的局面。与此同时,世界环境和资源压力持续加大。据联合国环境署的报告显示,1992年到2012年间,世界人口增加了26%,温室气体排放增加了36%,生物多样性下降12%,森林面积减少3亿公顷。此外,从社会发展的角度,尽管医疗健康、权益保障、粮食生产等问题得到了一定的改善,但由于全球化等原因,严重的饥荒数次降临非洲等地,遏制艾滋病毒等传染病仍面临重重挑战。

显然,国际社会在推进可持续发展取得大量积极成果的同时,可持续发展领域依然面临极大的挑战,并不得不着手解决发展中出现的新问题。而在国际层面,1992年签署通过的三大环境公约的谈判都进展缓慢,气候变化谈判尤甚。资金与技术转让困难、治理责任分担不均、国际法约束力不足、国际治理体系分散... 都反映出国际环境治理仍存诸多结构性缺陷。

于是,2012年6月20-22日,各国将重聚里约,召开联合国可持续发展大会。100多个国家的首脑共同勾勒未来可持续发展的蓝图,并重点讨论以可持续发展和消除贫困为基础的绿色经济,以及可持续发展的国际制度框架。但看似完美的主题下,其实隐藏着发达国家和发展中国家各个谈判集团激烈的角力。“我们期望的未来”在不同的谈判国家眼里,有着立场迥异的答案。

“绿色经济”各怀心事

作为大会主题之一的“绿色经济”看起来十分的完美,可以兼顾环境与经济发展的利益。然而 “绿色经济”的概念界定久久未能达到国际共识,因此发展中国家对此多有微词。

毕竟,对于很多国家而言,贫困问题仍然是首要的困扰。“绿色经济”是否会削弱“可持续发展”中社会、经济和环境三大支柱的平衡,并取代“可持续发展”的主题?“绿色经济”是否会因强调环境,而客观上形成新的贸易壁垒?发达国家是否会以“绿色”为条件,为本已附加诸多要求的国际援助再加上额外条件?这些疑虑使“绿色经济”最终加上了“在可持续发展和消除贫困的背景下”的修饰语。对“绿色经济” 缺乏信心,对发达国家推崇“市场化”解决方案的更加疑虑,发展中国家在“绿色经济”议题上持较保守的态度。拉美一些民间组织,甚至发起拒绝绿色经济的公众运动。

而另一方面,欧盟等发达国家却希望让里约谈判专注于环境治理,并希望尽快在里约确立绿色经济发展的路线图和里程碑,但又不愿把社会发展等前提放入此主题的文本,同时由双方僵持南下,谈判进展缓慢。尽管联合国环境署推出了一系列“绿色经济”的成功典型,但里约峰会这一主题的讨论仍将异常艰难。

建立新机构,还是升级目前的国际机构?

1992年成立的可持续发展委员会,是一个关于可持续发展问题的高级别论坛,负责处理可持续发展的环境、经济和社会三个支柱的事务。但是,作为联合国经济和社会理事会的一部分,可持续发展委员会并不对环境发展署、开发计划署及其他专门单位,具有统领协调的职权。

于是,加强可持续发展国际治理框架,是此次里约会议的第二个焦点。成立高级别可持续发展论坛或理事会,加强可持续发展委员会,通过宪章修正加强目前经社理事会,加强联合国环境开发署的职能,是谈判桌上各国提出的四个政治选项。

而经过五月初的磋商后,谈判各方的意见较为倾向第一个选择,即成立新的可持续发展理事会,或者成立一个新的高级别政治论坛。前者为欧盟及北欧国家所亲睐,后者为许多发展中国家所支持。无论细节如何设计,里约最终很可能见证一个新的可持续发展高级别机构的成立。

另一个激烈的讨论是,在联合国环境规划署未来将如何发挥更大的作用。大部分发展中国家支持,加强环境署的职能,包括更多国家进入其治理理事会,提供更多资金,加强授权和能力,在联合国系统中加强环境事务的协调作用等。而欧盟和非洲集团则希望能将之升级为一个更高级别的专门组织,效仿世界卫生组织,建立世界环境组织。

里约展望:重要但却绝非“拯救人类的最后机会”

20年后世界首脑们的再次聚首,无疑是一个很好的机会,首脑们和其他参会者将就可持续发展领域的重要问题进行讨论,进一步更新政治承诺,并在关键可持续发展议题,例如水,粮食安全,海洋保护和森林,可持续消费和生产等议题上对未来做出安排,并讨论形成可持续发展目标,来对各国可持续发展的指标进行监测,并从资金,技术上进行合作,并更进一步的鼓励公民社会,企业共同参与的可持续发展。

里约联合国可持续发展大会的产出将会是一份没有法律约束力的宣言,宣言将更新政治承诺,并确认未来原则。“共有但有区别”的责任原则,“污染者付费”等原则是否会得到进一步确认,关乎着未来在处理国际环境问题时的游戏规则,甚至影响到其他发展领域的规则。因此,里约可持续发展大会将是一个重要的大会,将影响未来20年世界可持续发展进程的大会。

然而,里约大会作为首脑会议,其成果将是政治愿景式的宣言,在一定程度上来说,这种自上而下的政治宣言的落实,也需要来自社会各个群体的参与。从这个角度上来说,里约大会将是一个标杆式的会议,而并不会是“拯救人类的最后机会”。在可持续发展领域,来自企业,民间社会,政府的兼顾社会,环境和经济的行动才会是确保可持续发展实现的关键,里约大会能给我们描绘未来,但未来的实现,却还是需要各国各个群体的共同努力,可持续发展的道路依然任重道远,寄希望于里约会议能解决所有问题的可能性并不现实。



杨方义 山水自然保护中心气候变化项目官员

那拉荣泰 青年里约行动小组协调人

图片来源:IRRI Images

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