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中国环境诉讼的十年荆棘路

中国环境诉讼的司法困境,在十多年里一直得不到有效解决,夏军跟踪关注这一现象,并分析了环境诉讼困境的根源。

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作为一名从事环境维权十余年的律师,笔者至今记得刚踏上这条荆棘路时同仁们的感叹:在中国,环境诉讼难上加难!

困境十余年无改观

2001年5月15日,中国《北京青年报》刊登了一篇题为《污染官司为什么难打》的报道,内容集中介绍中国著名环境法学者、环境诉讼专家王灿发教授的分析意见和代表性案例。王教授认为:“现在环境纠纷的解决比较困难。主要表现在:一是污染企业的利税很多,往往得到当地政府的支持;二是污染受害者提供证据难;三是上法院起诉也比较困难。环境案件往往一方是企业,一方是居民,法院判决时处于两难的地位,因此一听是环境案件就不愿受理。每一个法官都有工作量,也就是办案多少的问题,如果接了一件棘手的案子,旷日持久地拖下去,效率很低,当然就不愿受理。”

那么,十年过去了,中国环境诉讼的困境有无改观呢?笔者根据自己的亲身感受,根据各种途径知悉的案例,总结认为:环境侵权的司法救济在中国仍然处于艰难时刻。起诉难、立案难、鉴定难、胜诉难、执行难,这一道又一道的难题,至今没有得到实质性解决。其中,最令人郁闷的,是法院常以人们或理解或不理解的各种理由,或者干脆不说明任何理由,拒绝接收依照法律应当受理的环境民事诉讼和行政诉讼案件。

环境诉讼的意义绝不仅仅是填补污染受害人的损失。众所周知,污染企业缴纳的排污费和行政罚款数额较低,往往不足以惩戒环境违法。而民事赔偿必须与损害相当,上不封顶、深不可测,才可以充分展现法律的震慑力。如果一个个成功的私人索赔,能累积起巨额的赔偿金,就会让制造环境污染的企业胆战心惊。笔者完全同意王灿发先生的观点——“光靠环保部门自己的力量去面对许多实力强大的企业,压力会很大。如果污染受害者通过诉讼的途径去和企业打官司,就减轻了环保部门的压力,这是公众参与的一种表现。”换句话说,污染受害人私利的实现,会成就环境的公益目标。因此,民事诉讼和行政诉讼,其实是解决环境问题的一剂良方,利国利民。

困境难以突破的根源

然而,由于当前中国环境法律的执行情况不能尽如人意,无论在司法独立还是公众监督司法方面,都存在巨大的改良空间。

首先,由于现行体制的障碍,大多数法院无法摆脱当地政府的行政干预,难以充当环境纠纷的中立裁判者。法院有案不立、判案不公,常常是因为其经费靠本级政府提供,人员也由当地政府任免。而地方政府对GDP的偏执、对眼前利益的看重、对维护稳定的片面理解,造成环境司法权威缺失,行政手段滥用。这种大背景下,众多环境污染案件根本无法进入法院,也就不足为奇了。

2005年,河北承德市中级法院受理了1500余名村民对某钢铁公司地下水污染提起的共同诉讼,却遭到当地党委和政府的指责。

2010年7月份,大连发生原油污染事故,当遭受污染的渔民前往大连海事法院起诉时,接待法官无奈地表示:“如果我们受理了渔民的起诉,饭碗就要被砸掉。”

其次,环境法律意识的欠缺、司法职业道德的偏差,是法院刁难环境维权者、拒绝履行审判职责的另一个原因。由于部分法官对环境纠纷的特性不了解、无经验,又缺乏“司法为民、维护法治”的职业操守,常出现把依照法律本应接收的案件却推出法院的现象。例如,2010年,北京市民杨子为获取某医疗垃圾焚烧厂烟气排放检测数据,对北京市环保局提起诉讼。北京市海淀区法院认为:原告住宅离焚烧厂较远,超出了卫生防护距离,因此原告无资格申请信息公开,驳回其起诉。

更让人心酸的是,因怀疑工厂排污引发疾病和死亡而索赔的环境健康案件,普遍得不到法院受理,排污的严重危害常被忽视甚至被掩盖。笔者曾于2004年在湖南邵东县代理了这样的一个起诉矿山企业的案件。当时为立案交涉三年、想尽办法,但最终石沉大海、杳无音信。由于担心接收个案起诉会引发更多的索赔,法院采取了搁置不理的对策。

另外,法院拒绝受理某些环境诉讼案件,还有污染损害调查鉴定机制缺损和滞后的因素。虽然中国侵权责任法规定:污染者应当就其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。但是,按照司法实践的惯例,法院对于有无因果关系以及污染损失金额的认定,通常都要依赖专业技术机构出具的鉴定报告,这样可以大幅度减轻司法裁决的风险性。目前,渔业污染事故鉴定评估制度已经成型配套,渔民向污染者索赔时,能够获得有力的技术支持。除此之外,其他环境污染和生态损害调查鉴定,包括污染与健康的因果关系鉴定,多半处于落后混乱的状态,往往找不到合适的鉴定机构、鉴定方法,得不出权威的鉴定结论。在这样的情况下,不受理疑难复杂的环境案件,成为法官回避司法风险的无奈选择。

中国司法环境的局部恶化趋势,导致对环境诉讼持友好态度的法院,也开始拒绝一些环境纠纷案件。这不仅影响了专业化审判机构发挥功能优势,也在一定程度上挫伤了环境诉讼的积极性,不利于环境案件的妥善处理。例如,尽管法律规定的管辖法院不明确,对于陆源途经造成的海洋污染案件,各个海事法院原先都在受理。近年来,已有海事法院不再接收这类案件,让污染受害者去地方法院起诉。

种种不乐观的现象表明,中国在环境法治方面,还有很长的路要走。如何畅通环境污染的司法解决路径,关系到环境正义,也关系到社会的可持续发展。中国必须加速司法体制改革,完善环境诉讼配套机制,为法院公正审判环境纠纷,为生态文明建设的推进,创造良好的社会氛围。 

夏 军,北京中咨律师事务所律师 

本文图片作者:Qiu Bo / Greenpeace

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tdeanxx

中央政府的薄弱让人震惊

从我第一次来中国,我一直对中国中央政府机关在处理环境纠纷上的薄弱感到震惊。虽然这种权力受到了强有力的挑战,在美国,40多年来,人们已经认识到,一般的民事法庭和地方政府担当不起保卫环境的重任,与强大的环境污染大户作斗争。地方政府自然会搞一个“底部竞争”,以鼓励新产业,扩大税基。因此只要清理污染花费钱,并导致利润减少,这些经济诱因,将永远胜过当地治理污染的动机。通过污染损害无辜公民的利益,以实现经济利润,这种方式与抢劫银行对账户持有人与社会造成的损失无异。必须认识到这种等价的伦理关系。污染作为刑事犯罪,被中央主管机关惩处,从而保护公民和环境,从而改变社会上让地方政府邀请污染企业以提高税收的不良倾向。

Surprising weakness of the Central Government

From my first trip to China I have been rather shocked at the weakness of the Chinese Central Government authorities in dealing with environmental disputes. While such authority is being robustly challenged in the US, for over 40 years it has been recognized that civil courts and local authority in general are not up to the task to defend people and the environment from hugely powerful polluting entities. Local governments naturally engage in a "race to the bottom" to encourage new industry to expand the tax base and as long as cleaning up pollution costs money and therefore reduce profits, those economic incentives will always trump local efforts to control pollution. Pollution damages innocent citizens in order to achieve profit in the same way that bank robbery damages account holders and society to the benefit of the criminal. This ethical equivalence must be recognized and pollution attacked as a criminal matter by a competent central authority that will enforce laws purely protective of citizens and the environment and thereby defeat the tendency for local governments to invite polluters in order to enhance tax revenues.