文章 Articles

中国航企如何博弈欧盟碳交易系统(二)

本文的第二部分,成帅华从法律、政治和技术层面,提出了中国航空业应对欧盟碳排放交易系统规定的对策,以及从WTO规则上反击的可能行。

Article image

我建议从法律、政治和技术三个层面开展工作。为什么把法律手段放在第一位,因为这是最靠得住的,而且应该尽快启动。这可以成为政治谈判的筹码。方式上可以参照美国的模式,由航空协会和企业联合起诉。在争辩理由上,引用芝加哥公约条款的难度较大,美国的案例也说明了这一点。中方可以提出的争辩点可以围绕三个方面。一是中国和欧盟双边开放领空协定中的有关条款,特别是看是否有对燃油收费方面的规定以及如何规定。

二是欧盟要求发展中国家航空企业承担与欧盟企业相同的碳减排目标违反了联合国气候变化框架公约中“共同而有区别的责任”的原则。根据“共同而有区别的责任”原则,中国等发展中国家的碳减排方面的义务与欧盟等发达国家的义务应当是有差别的,欧盟的减排是强制性的义务,发展中国家的减排建立在自愿的基础之上,并且需根据各自的经济和社会发展水平。

三是欧盟给国际航空业设定的减排目标高于联合国国际民用航空组织的全球总体目标。2010年10月国际民航组织第37届大会刚刚发布一个全球性的航空业减排计划,承诺到2050年之前每年提高2%的燃油效率,建立全球性框架促进可持续的替代燃料的开发和运用,并在2013年形成一个特定的世界性标准为飞行器的二氧化碳排放设定限制。

从政治上看,中方提出谈判的时机已经成熟。美国航空协会坚决不放弃法律诉讼,以及国际民航协会的上述最新决定,对欧盟造成一定的冲击,立场开始有所松动。欧盟在10月9日在一份声明中表示,“欧盟同意在执行碳排放交易系统的过程中与第三国进行建设性的对话,特别是关于如何处理从第三国飞入欧盟的航班”。

政治谈判的要领包括以下几个方面:

首先是寻求把航空业减排仅仅限于欧盟的企业,而不要扩展到欧盟以外的航空公司,特别是中国等发展中国家的航空公司应当排除在外。主要的理由是联合国气候变化框架公约“共同而有区别的责任”原则,以及双边开放领空协议中的支持性条款。

其次,如果中国航空企业必须纳入其中,也不是不可以接受的结果,但是需要欧盟满足一系列的条件。这些条件至少可包括四个要点:一是要求给予更多的免费配额,比如可以在2010年的基础上保持每年一定比率的增长直到2020年到达顶峰。这样可以保障中国航空业可以在欧洲市场的业务增长空间。而且,如果因为提高能效或者减少航班的原因没有用足免费配额,也可以把剩余的配额拿到欧洲碳市场出售获得收益。二是要求欧盟方面在航空技术、碳检测和管理等方面提供技术支持和援助。三是要求中国航空公司在欧洲购买的碳排放配额应当专门用于上述的针对中国的技术支持。四是允许中国航空公司在中国的国内碳市场购买经过国际机构独立认证的自愿减排指标,比如中西部的森林碳汇。这第四种方案的核心是中国国内的碳减排等同于欧洲市场的碳排放配额,可以通俗的成为“中国粮票、欧洲通用”,意义重大,并且具有一定的可行性。

第三,如果上述两点达不成协议的话,可以要求延迟加入欧盟碳排放交易系统。比如推迟到联合国气候变化框架公约达成有法律约束力的国际协定的时候,或者国际民航组织达成协议明确各国在减排方面具体义务的时候。这至少可以延迟两到三年。

第四,中国也可以争辩,欧盟的政策可能造成碳泄漏的问题。因为非欧盟航空公司为了避免购买碳排放权,可能会选择绕过欧盟领空的线路,比如在中东转机从而延长了航空线路增加了航空业的排放。

在技术层面的应对也是非常重要的,主要是航空企业的数据检测、报告和核查,并争取在2011年3月31日之前把核查的报告及时提交给欧洲主管部门。

需要注意的是,目前的核查都需要由欧盟认可的第三方独立核查机构(verifier),进行核查。据欧洲核查机构业内人士透露,这些机构以往核查的大多数是地面的工厂和设施,对航空数据的核查并没有经验。而且,现在还没有核查费用的报价,因为他们不清楚是否需要欧洲的核查人员飞到中国航空企业核查数据。因此,我的建议是在核查机构开始核查之前,航空公司内部建立一个强有力和可靠的团队收集和分析数据十分必要,尽量避免数据对自己不利。因为2010年的数据不但直接影响2012年的配额而且影响今后至少9年的配额情况。

求诸WTO法庭的可能性

10月6日,欧洲法院总法律顾问(Advocate General)朱莉安妮·科克特(Juliane Kokott)就美国航空业起诉欧洲排放交易体系(EUETS)一案发表咨询意见,认为欧盟的立法行为合法有效。法院将可能支持法律顾问的意见,判定欧盟的政策不违反国际法。

但对世界贸易组织WTO成员国而言,欧盟这一指令立法涉嫌违反WTO的相关规则,在WTO成员国提出咨询的情况下,欧盟的贸易总司也可能会干预。目前WTO法律系统还没有开始。如果这一指令按原计划从2012年开始实施,中国和美国等WTO成员,可以到WTO的法庭提出诉讼。

但启动WTO法律程序要复杂得多,一是因为WTO争端完全是政府行为,行业协会和企业没有权限直接在WTO提起诉讼。另一个更重要的原因是,WTO的争端解决是针对已经实施的政策,而且有明确的证据表明这个政策对起诉方的贸易造成的损失。因为ETS这个政策还没有实施,所以当前还不能提交到WTO。

作者:成帅华,日内瓦国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)战略分析部主任

本文原载于国际贸易和可持续发展中心中文网站,经作者同意转载,并根据作者随后接受的采访更新了部分信息。本文系作者个人观点,不代表其供职的机构。

图片来源:World Economic Forum

发表评论 Post a comment

评论通过管理员审核后翻译成中文或英文。 最大字符 1200。

Comments are translated into either Chinese or English after being moderated. Maximum characters 1200.

评论 comments

Default thumb avatar
alternativeview

航空业的碳补偿

碳补偿已经赶不上温室气体增长的速度了。

把碳补偿和森林、人工林联系到一起也是不恰当的,特别是少数民族拥有使用权的土地,在中国尤其难上加难。

审计飞机碳排放(如果可行的话)和森林以及人工林地(非永久性)的净碳储存量在一些国家将会受到严格的控制,这样一来其完整性就会受到质疑,就像森林管理的认证在那些国家也同样存在非议。

Offseting carbon emissions from aviation

Carbon offsets are no longer appropriate given the rate at which greenhouse gas emissions are increasing.

Linking them to forests or tree plantations is unlikely to be acceptable, particularly on land to which ethnic minorities have rights, and especially where (as in China) they are unlikely to be additional.

Auditing aircraft emissions and (if feasible) the net carbon stored in forests and plantations (which are not permanent) would be so tightly controlled in some countries that their integrity would be questioned – as is already the case concerning the certification of forest management in those countries.

Default thumb avatar
redeor

注意了:航空业利用中外对话游说!

中外对话本应是中国和世界讨论环境问题的地方,为什么现在变成了中国航空业的游说平台?我觉得不太合适。

“最理想的结果是把航空业减排仅仅限于欧盟的企业,而不要扩展到欧盟以外的航空公司"。真的吗?为了有限的短期国家经济利益来说还凑合,从可持续发展的角度来说就不行了。

Attention: Aviation industry lobbying at chinadialogue!

Why is chinadialogue, a forum where China and the world are supposed to discuss the environment, now serving as a platform for Chinese aviation industry lobbying via ICTSD? Not very appropriate in my opinion.

"The ideal result would be to have aviation emission cuts restricted to EU airlines only" Really? Only from the perspective of limited short-term national economic interest, not from a sustainable development perspective.

Default thumb avatar
oliviab

回复 Redeor

Redeor 你好,
感谢你的回复。这篇文章是系列争鸣文章中的一篇。在此系列文章中,我们可以读到针对中国航企抗议欧盟碳交易系统的不同观点。如果你阅读此系列中别的文章,比如《空中激战》《中国专家谈中国航企对峙欧盟ETS》,你会读到不同于成帅华文章的观点。我们之所以会发布不同观点的文章,旨在让读者听到对于此事件的不同声音,以对此事件有全面的了解。
祝好。
Olivia Boyd

Reply to Redeor

Hi Redeor,
Thanks for your message. This piece was part of a debate series, in which various different arguments were presented and explored. If you read "Battle of the skies" and "The view from Chinese airspace", you'll see strong counter-arguments to Cheng Shuaihua's position. The idea was to try to better understand the thinking on both sides of the debate.
Best wishes,
Olivia Boyd

Default thumb avatar
cdhelennh

文章很好,非常感谢

成博士的文章对这个热点问题进行了深入地技术性分析。我太喜欢读它了!

Many thanks for this article

Dr. Cheng's article has very in-depth and technical analysis toward this hot topic. Very enjoying reading it!

Default thumb avatar
wallaceshanghai

敌对不是解决问题的最好方法

我相信欧盟这个政策的起点是好的,控制二氧化碳等温室气体的排放。但是,本文作者的含义似乎是:好的动机并不必然导致好的政策结果。
一是能否让人心悦诚服的执行。欧盟应该花时间从别人的角度考虑,如果需要得到别人的理解和尊重,那么也应当征求和尊重别人的意见。毫不动摇的坚持单边做法,使得良好的政策动机大打折扣。
二是这个政策也有一些漏洞,可能会增加转机和排放。比如从香港到法兰克福可以直飞,而且直飞比转机的排放少。但是欧盟的政策可能会造成与减排的政策目标相反的结果,因为该政策只计算直接进入或离开欧盟领地的那一段,也就是说,香港经中东转机的到法兰克福的航班虽然增加了排放,但是较少占用排放配额。
第三个问题是对发展中国家的利益关注。目前的约定是:发展中国家应当积极减排,但是没有强制义务,这是和工业化国家的历史责任有关。应当鼓励中国等加入这个碳交易体系,谈判形成一些灵活的安排,比如帮助中国形成行业减排试点等,这样才能使政策得到更好的执行,更好的达到欧盟想要达到的目标。
从来没有完美的政策。但是沟通谈判基础上形成的共赢的解决方案才可以可持续。单边做法不是领导力,而是被孤立。我同情欧盟的动机,也同情发展中国家的立场。应该由法律市场和谈判专家帮助,形成双方都能接受的方案。我相信这个方案肯定是存在的,只要双方拿出尊重和诚意。很高兴看到这个月中欧继续有磋商。

Fighting is not the best solution

I believe that EU means well with this policy - it wants to control the emission of greenhouse gas such as carbon dioxide (CO2). However, the idea expressed in this article seems to be: good motives do not necessarily lead to good outcomes.
The first problem is whether the policy could be enforced wholeheartedly. EU should put itself in others' shoes more often. If it wants to earn others' understanding and respect, then it should consult others and show respect for their opinions. Its resolute insistence on an unilateral approach makes its good intention much less realized than it expected.
Secondly, the policy itself has some loopholes, which could increase flight transfers and emissions. For example, a direct flight should be favored travelling from Hong Kong to Frankfurt, emitting less carbon than a connecting one. However, the EU's policy might result in an opposite situation, which is against its original aim - to reduce emissions. According to the policy, emissions are only calculated along the route when flights directly enter or leave EU European airspace. Hence, an airline from Hong Kong to Frankfurt which stops in the Middle East needs fewer emission permits, even though it increases aviation emissions.
The third problem is how much attention the EU pays to developing nations' interests. The convention now is that developing countries should take part in cutting emissions actively but it is not compulsory. This has something to do with industrialized nations' responsibility for emissions produced in the history. Nations like China should be encouraged to join in this carbon trading system; flexible arrangements should be reached through negotiation, such as helping China to set up pilot programs in cutting emissions. Only in this way can the EU's policy be better executed and its goal better achieved.
There is no perfect policy. Only win-win solutions based upon communication and negotiation can be sustainable. Unilateral methods adopted by the EU don't make it a leader; on the contrary, they make it isolated. I pity the EU's motive as well as developing nations' standpoint. Legal system and negotiators should intervene to help formulating policies acceptable to both sides. I believe such polices can be achieved as long as both sides show respect and sincerity. I am really happy to see China and Europe continue their talks this month.