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中国航企如何博弈欧盟碳交易系统(一)

欧盟决定把国际航空业纳入欧洲碳排放交易系统。成帅华分析了这一政策的国际政治经济意义以及中国航空业应该如何做好最坏的打算。

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欧盟已经决定把国际航空业纳入欧洲碳排放交易系统(EU Emission Trading System, EU-ETS)。从2012年起,往返欧盟国家以及在欧盟内部飞行的中国航空公司,要么大幅度削减温室气体排放量,要么购买碳排放配额。据测算,中国航空企业如果维持现有的航班数量,那么仅2012年就需要花费约一亿欧元购买碳排放配额,而且这个数字将每年增加。

如果执行,这将是第一起欧盟的边境碳调节贸易措施。虽然这对中国的航空企业已经不是新闻,但是在如何化解这个难题方面尚缺乏系统的有效方案。本文是在和欧盟及国内有关机构调研的基础上完成,对该政策的驱动原因、涉及的国际法问题进行分析,并就解决的方案提出建议。

国际航空业纳入欧盟碳交易系统的主要驱动因素

2009年1月,欧盟第2008/101/EC指令正式宣布把航空业纳入欧盟的碳排放交易权系统,并将包括与欧盟有飞行业务的非欧盟航空运营商。欧盟在其政策文件中明确地把减少航空业对气候的影响作为其最基本的动因。主要的依据是:虽然2006年欧盟的温室气体排放比1990年的水平下降了3%,但是同期国际航空业的排放翻了一番。航空器的技术和运行效率尽管有了显著的提高,仍然不能抵消迅速增长的航空业务对碳排权带来的影响。2012年航空业的碳排放预计为2300万吨,并在2020年达到1亿2200万吨。

需要认识到,这不单是一个气候变化的政策,更是一个国际政治经济学的决定。欧盟的意图是,借助于航空业的国际性,把区域性方案扩展到全球范围,从而显示其在解决气候变化问题上的领导权,并强化其运用市场机制减缓气候变化领域的优势。欧盟在航空业的试点,有可能为今后其他的全球性行业方案铺平道路,比如钢铁和电力行业。同样重要的是,欧盟以市场为基础的减排机制将带动欧盟的一批新兴企业,可以在未来全球碳市场中抢占先机,比如碳检测、报告和核查业务(MRV)、碳交易和碳金融业务。把国际航空业纳入欧盟碳交易中心将巩固和加强欧洲在全球碳交易市场中的主导地位。这是第二个原因。

第三个原因是解决欧洲航空业竞争力的实际问题。因为如果只有欧洲的航空企业需承担温室气体的减排任务,而非欧盟的航空公司不承担任何减排负担,那么欧盟航空公司的运营成本将在同等条件下高于欧盟以外的航空公司。在已经竞争十分激烈的国际航空市场中,这个额外的碳成本将使欧盟航空公司处于不利的竞争地位。

综上所述,气候变化、国际政策和市场机制的领导权、以及欧盟航空业竞争力担忧,是欧盟如此坚决地要把国际航空业纳入欧盟碳交易系统的核心驱动因素。

关于欧盟政策的法律争议

主要概念和流程

这个政策的一个核心概念是航空业排放配额(aviation emission allowances,简称 EUAs)。整个航空业的配额将以2004-2006的年平均排放为基数,加上一个百分比。整个航空业在2012年的配额是基数的97%。对每个航空公司而言,其2012年的配额多少将根据该企业2010年的排放量在欧盟的总排放中所占的比例决定。

2012年,85%的配额将是免费发放的。也就是说,如果某航空公司将维持2010年的航班次数,而且没有成功的减少排放,那么它需要购买17.5%的排放权(1.00-(0.85×0.97))。

美国诉讼之路

欧盟的这个决定从一开始就有争议。2009年12月美国航空运输协会(ATA)和三家美国的航空公司决定在伦敦的法院起诉EU-ETS。英国法院认为这个问题涉及到整个欧盟共同体的利益,在2010年5月上诉到欧洲法院(ECJ)。

美国航空协会的主要观点是,EU-ETS对非欧盟航空公司的碳排放收费违反了1944年《芝加哥公约》、1997年《京都议定书》和2007年《美国欧盟开放领空协议》。

关于芝加哥公约,美国的诉求涉及第1条主权原则、第11条领空限制和非歧视原则、以及15条和24条关于收费。美国认为非欧盟航空企业没有义务为它在第三国领空、公海和领空的飞行承担碳排放配额。

英国辩方的立场占据上方,美国的立场可能不能成立。首先,英国辩方指出,欧盟作为整体不是芝加哥公约的签署方,所以不受芝加哥公约的制约。如果欧洲法院支持这个观点,那么就可以不考虑控方关于芝加哥公约的观点。其次,即使适用芝加哥公约,要求航空公司为第三国上空的飞行承担碳排放责任并没有侵犯第三国的领空主权,因为EU-ETS并不影响第三国自由地执行减排措施和决定飞行器进出领空。第三,要求飞入和飞出欧盟的所有航空器承担碳排放责任也不存在歧视的问题,并不没有违反芝加哥公约的11条。第四,关于收费。英国辩方认为欧洲碳排放交易系统不构成任何收费,而是一种行政性机制,要求航空公司监督和报告他们的排放情况,并给予他们选择权,要么在所给予的配额范围内运营,要么超出所给予的配额运行但是需要购买配额。即使是购买额外的配额,这也不构成第15条意义上的费用。即使购买配额被认为是“费用”,也不是因为15条规定的“只是因为经过或者进出领空”而支付的费用。第五,芝加哥公约的第24条禁止对燃油征收海关关税。但是因为航空器上的燃油始终在飞行器上,不存在进入海关的问题,ETS产生的费用并不是海关征税。

尽管如此,《美国欧盟开放领空协议》给美国航空企业一线机会。该双边协定的第11条(2)(c)款关于对燃油收税的规定,该规定禁止对燃油消费征收税费。美国航空公司指出为排放购买配额构成“基于燃油的收费”。欧洲法院曾经在1999年的一个C-346/97案例中支持瑞典根据燃料的消费对碳排放征税,说明对燃油的排放收费的确构成了协定所禁止的税费。

此外,美国认为欧盟单边的碳排放交易系统违反了1997年京都议定书,因为京都议定书规定,各方应当“通过国际民用航空组织”寻求减少航空业碳排放。但是英国辩方指出,京都议定书要求通过国际民用航空组织,但是并没有要求只通过国际民用航空组织。当然,美国引用京都议定书有一些滑稽,因为众所周知美国至今还没有签署京都议定书。所以这个问题可以忽略。

从目前欧美争辩的结果来看,一个可能的结果是美国关于芝加哥公约的诉求失败,但是关于美欧开放领空的争辩成立,即:国际航空业纳入欧盟ETS这个政策从整体上站住了,但是因为《美欧双边开放领空协议》的规定,美国航空企业可以排除在这个政策之外而不用支付碳排放权。

也就是说,一方面,美国这个最大航空团队不需要向EU-ETS支付排放权,而另一方面中国航空业将被纳入EU-ETS。这也许是中国航空最不希望看到的局面。

本文第二部分:中方如何应对?

作者:成帅华,日内瓦国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)战略分析部主任

本文原载于国际贸易和可持续发展中心中文网站,经作者同意转载,并根据作者随后接受的采访更新了部分信息。本文系作者个人观点,不代表其供职的机构。

图片来源:Mark Winterbourne

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