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让巴基斯坦不再忧惧

印度河流域维持了五十年的水源分享条约,终于没能敌过相互指责的文化。巴基斯坦的马茨·加尔德奇指出,现在必须进行更广泛的合作。

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在巴基斯坦的媒体上,关于印度河用水条约的文章很多,一篇典型的文章是这样的:开头先介绍1960年条约的主要内容,即西部支流的水归巴基斯坦、东部支流归印度,限制修建蓄水设施,设立争端解决机制等等;然后就是引用几个例子指责印度的过失,最后用下游人民经典的多疑口吻作为结束。巴格里哈尔大坝、吉尚甘加大坝和乌拉尔大坝这寥寥几个例子被反复引用,巴基斯坦人认为它们都违反了印度河用水条约,而这些争吵的结果也都如出一辙:双方无法达成协议,案子被交给中立的专家进行仲裁,或者干脆交给国际仲裁法院。尽管这些问题对巴基斯坦的可持续性来说可能是至关重要的,但现有的论调似乎并没有为印巴的合作留下什么余地。

当年英国殖民者是把印度河流域当作一个单一体系来开发的,但无数水利设施都是为了控制河水,将其用于有限的目标。现在这个单一体系被一分为二,分界线就是1947年为印巴分治而粗粗划就的雷德克里夫线,划线者的脑子里可绝对没有想到它对印度河产生的影响。

印巴分治后的最初13年,双方一直维持着这个系统。这段时期水源管理低效、敌意不断,人们广泛期待有个最终的解决办法。雷德克里夫线不仅把旁遮普邦的土地一分为二,也把这里的水一分为二,因此招来了两个国家的谴责。最后,1960年,印巴两国在世界银行的支持下签订了一个分水条约,这就是《印度河用水条约》。

一些人可能会说印度河用水条约在这五十年里不是很好用吗?毕竟,它挺过了三次战争。但是,这个条约之所以得到双方的青睐,其实是有一个潜在原因的:它在两国间挑起了一种消极攻击的态势,而这正是有关方面维持现状所需要的。它在巴基斯坦人中引发了一种忧惧,这种情绪的基础就是印度正在“偷我们的水”的想法。而当这件事到了非国家行为体、到了那些一心要把印度描绘成蛇蝎心肠的右翼宗教强硬分子的手里时,说法就完全无法控制了。

说到跨境河流的管理,变化是唯一永恒的主题。变化管理要求要对管理范式——也就是我们认识整个流域、生活在这里的人们及其生计的方式——进行调整。水是一种有限的、流动的资源,不应该用地理政治的界线将其分开。环境和生态的关切是极为重要的。为了维持印度河伟大的活力和繁荣,必须采取一种区域性的管理方式。实际上,印度河用水条约的第七款中就提到了“未来的合作”,指的就是通过未来的努力共同把印度河系统的潜力发挥到最优化的程度。但是根本没有几个人关注合作项目,比如对排洪量的联合观测,可以对进入巴基斯坦的水量、环境流量和地震风险进行正确的衡量,再比如可以进行联合工程建设以扩大储水量、发电,并更好地控制洪水。

当然,印巴两国间存在巨大的“信任赤字”。专家们反复向下游人民——巴基斯坦人解释说那些规划中的大坝和水坝项目的好处,并说当水库蓄满水时,这些项目将连为一体。但是,这些说法对于乌拉尔大坝这样的项目完全不起作用,这个项目26年来一直停留在谈判阶段。

我们不能只依靠几个政府行为体来决定两个国家之间的关系,而是应该努力创立一种更为非正式的外交途径,把非官方的跨境河流管理力量吸引进来。通过把政府和非政府行为体联结在一起,这样一种外交方式还可以为贫困和被边缘化的社区提供一个发出声音的渠道,这些应该在该地区水源管理项目的国家和次国家的决策中得到反映。

一个亟需合作的领域就是地下水含水层,特别是在靠近印巴边界的地区。印度河用水条约只是考虑到对来自印度河的地表水的分配,忽视了地下水的抽取。世界自然保护联盟(IUCN)利用来自NASA重力研究和气候试验的分析方法,发现印度对地下水的过度抽取将影响到巴基斯坦的含水层。研究的结论说“……与印度之间跨境地下水的问题必须得到解决,印度河用水条约中包括的流域各邦之间也必须对其附带后果进行谈判。”1994年的约旦-以色列水资源分配协议可以帮助我们加深对解决跨境地表和地下水的方式地了解。此外,还有一些全球性国际法也对跨境含水层做出了规定,比如《国际水法》的第42条。任何有效的水源分享条约都必须把地下水包括进去。

印巴之间的紧张关系从来都不是什么新鲜事,先是克什米尔,现在是水。二者之间的区别不过是后者是一个生死攸关的问题。巴基斯坦没有克什米尔,六十年来还是好好的,但如果没有水,巴基斯坦连六十天都撑不下去。把水置于印巴关系的最前线,将对地区安全和繁荣产生毁灭性的威胁。

采取一种全盘的方式来塑造巴基斯坦的水政策,对我们的发展是十分适用的。我们必须和邻国密切合作来分享水资源,而不是分开水资源。我发现非常有必要引用一下印度水政策专家拉马斯瓦米·伊耶尔的观点,他呼吁重塑印度的国家水政策。他说:“避免冲突最好的办法就是上游国家(印度)在水利项目上采取一种谨慎而极简的方式,只有在极端需要的地方才进行建设,而且一定要照顾下游人民(巴基斯坦人)的利益;一定要在项目规划时事先通知对方;在所有阶段就可能的影响与对方进行咨商;小心避免对他们造成伤害。”

另一些印度决策者也开始对巴基斯坦人的焦虑更加敏感。为了改善水源合作,必须通过信任建设和知识共享来应对下游国家的关切。

作者简介:马茨·加尔德奇,拉合尔管理科学大学发展政策研究中心助理研究员。

主页图片来自United Nations Development Programme

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