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来自美国环境立法的启示

美国的判例法能为中国方兴未艾的绿色立法提供什么启示呢?亚利克斯•莱文森克里斯汀•麦克唐纳回顾了那些对公民和活动团体的诉讼具有开创性影响的著名案例。

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美国的环境法已经对其他国家的绿色立法产生了广泛的影响。比如,中国的《环境影响评估法》就参照了美国的《国家环境政策法案》,而近年来中国关于环境信息公开的法律法规也都带有美国《信息自由法》影响的痕迹。此外,蒙古国的国家环境法律制订是在美国律师的帮助下进行的。类似的例子还有很多。

但美国的环境判例法又怎么样呢?其得失成败是否能为国外的同行们提供什么启示?

最近中美环境法律专业人士在旧金山举行了一次圆桌会议,会上就案件的律师费和诉讼费问题展开了热烈的讨论。乍听起来,这个问题比起中美两国眼前巨大的环境挑战似乎显得有些鸡毛蒜皮,但由于公益性的环境法在中国还是一个全新的事物,谁为诉讼付费仍然是一个亟待解决的关键问题。

在美国,法律诉讼的一个基本原则(通常称为“美国原则”)是无论输赢,双方各自支付律师费用。这也是一些著名案例(如艾琳·布劳克维奇起诉加州太平洋天然气电力公司造成南加州城市辛克里的地下水污染)能够进行下去的原因。相比之下,英国的情况就大相径庭。那些受到伤害的公民由于要冒的偿付巨额律师费的风险过大,只得放弃诉讼的打算。克里斯琴斯堡克里斯琴堡服装公司诉就业机会平等委员会案尽管不是一起环境官司,但它进一步确保了公民团体即使在对大公司的诉讼中落败,也不必支付对方的法律费用。

美国判例法给中国以及其它新兴环境立法的另一个关键启示就是“提起诉讼权(起诉权)”。美国1972年发生的塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案 的案例是一个至关重要的最高法院判例,它确立了基于环境资源利益的起诉权。尽管塞拉俱乐部最终输掉了官司(它力图阻止对加州红杉国家公园附近一片区域的开发),但却在法律和民意上赢得了战争,因为最高法院的裁决制订了一个清晰的路线图,指明接下来的案子如何成功地获得法律起诉权。根据裁决,一个环境组织不能代表其自身起诉,但可以在损害证据的基础上代表那些审美或休闲利益受到损害的成员起诉。

2000年,起诉权的问题得到进一步明确,而且是朝着对环境组织有利的方向,特别是在污染案子上。这正是“地球之友”诉兰得洛环境服务公司案的结果。兰得洛公司之前就有过给南加州的北泰格河的一段河道造成严重污染的前科。这个案子的结果赋予原告一个权利,即如果其成员的休闲资源被遭到反腐的非法污染,就可以进行起诉。换句话说,这个判例进一步明确了原告的权利,它不必花费过于高昂的代价举证被告产生的特定污染微粒对其成员造成了特定的健康影响。

关于环境信息的公共权利的新法律法规,以及确保有法律途径在透明度的基础上应对环境挑战的努力,目前都处在一个重要的关节点上,无论中国还是任何其他国家都是如此。在美国,《清洁水法》和《信息自由法》之类的立法都为信息如何公开提供了明确的指引,法院几乎没有对其进行修订。

比如,在《清洁水法》颁布之前,美国的河流和港湾保护法律要求原告对被告的行为造成的直接环境破坏进行举证。而《清洁水法》把举证的负担转移给了被告,要求它提供定期的“排放监测报告”,具体证明它是否遵守了污染许可证的要求,也确立了任何公民和NGO均可对违犯要求的行为提起诉讼的权利。企业自己提供的报告必须体现出对许可的违犯情况,《清洁水法》中的民事诉讼条款允许公民团体向企业追究违犯行为的责任。

但是,在自然资源决策的其他领域,美国政府决定的信息获取就没有这么明确了。2004年,塞拉俱乐部和司法观察组织按照《联邦咨询委员会法起诉副总统切尼,理由是其在“国家能源政策发展集团”的赞助下与(能源)业界代表进行了一系列秘密会议。原告们怀疑切尼试图在法律上把美国引向一个倒退的、碳密集型的能源政策,认为为了美国的利益,应该在更广泛的范围内就能源问题达成共识。最终,切尼在国家秘密的借口下,得到了最高法院的庇护。但原告的努力并没有白费,人们普遍将其视为揭露切尼在国家能源政策上暗箱操作的一个重要策略。

一些美国环境案例的启示作用并不一定在于其结果,而在于其提出的策略性问题。从20世纪80年代以来,多个旨在进行环境利益保护的团体关于北美斑点鸮而发起的诉讼不胜枚举,援引的法律都是《濒危物种法》和《国家环境政策法案》。这些诉讼首先出现于西北各州砍伐森林行为猖獗的时期,诉讼让该地区的木材业遭受沉重打击。环保组织一方在官司上有赢有输,但更重要的是,原告诉讼的目的都达到了,即让公众和政府认清了美国最后幸存的原始森林所遭受的破坏。

但是,最成功的环境诉讼案例都是作为更广泛的战略的一部分才能实现的,这个战略包括公众接触、研究、游说和其他策略。美国的环境律师几乎一直在与非营利的环境组织或其他公民团体并肩战斗。其中一个关键的原因就是林肯总统在1858年所说的:“民意就是一切。有了民意,我们将战无不胜;失去了民意,我们将一败涂地。因此,那些能够影响民意的人要比那些制定法律的更加伟大。”一场诉讼在问题解决期间必须得到公众的支持,至少也要得到公众的了解和关切,否则诉讼必然遭到失败。但更重要的是,要确保在打赢官司后长时间保持这个环境上的胜利果实,就必须赢得公众支持。

以上的几点或许就是美国环境判例法能够提供的最重要的启示,无论是中国和其他国家绿色立法的新手们,还是那些想要用诉讼来解决环境问题的社区和组织都可以参考。


作者简介:亚利克斯·莱文森,太平洋环境组织执行理事长,曾在塞拉俱乐部的法务部工作20年,目前还在中国教授环境法。克里斯汀·麦克唐纳,太平洋环境组织中国项目主管。

图片来自USFWS Pacific 
 

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