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环境公众参与的困境(1)

在中外对话环境法系列文章中,在环境诉讼领域亲身实践的张兢兢律师,从公众参与角 度,回顾了一些重要案例所揭示的发展与困惑。下面是她的文章第一部分。

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公众参与,作为公民和环保团体参与政府环境决策的一种尝试,在2004年前后,曾经是环保领域一个热门词汇。当时公众参与环境事务的一个标志性事件,是圆明园铺膜事件后国家环保总局有史以来第一次组织环保团体、公民个人参加的听证会。而五、六年过去,“公众参与”现在似乎热度已降,不复以前的热闹。而“公益诉讼”却成为日渐流行的词汇,不仅在环境保护领域,也在涉及消费者权益、妇女和农民工权益等领域里,成为一个热门词汇。这些代表妇女、农民工、消费者的公益诉讼案件,反映的是转型时期的中国,各种社会矛盾的冲突已经对传统的诉讼制度提出了挑战。

这两个词汇,都代表了公众参与社会管理和政府决策意识的萌芽和发展。这是两个有密切关系的词汇:如果没有公众的参与和社会团体的代表,公益诉讼难以达到纠正政府错误或违法行政行为、保护公共利益的目标;如果没有公益诉讼,公众参与的行动就缺乏了法律救济手段,参与本身可能就是一个过场。

无论是公众参与还是公益诉讼,以现实中发生的环境保护事件和案例来看,“公众”还是难免其花瓶的命运,“公益”也未必是指公众的利益,检察院、政府和政府的职能部门,争先恐后代表“公共利益”,而公共利益的重要代表—公众和环保团体,却还没有资格代表公共利益、代表被损害的自然生态而成为公益诉讼的原告而进入法院。

回顾一下近些年来环保领域的公众参与事件,我们可以对中国环境运动中的公众参有个清晰了解。

公众参与的典型案例

1.2004年北京电力公司“西上六”高压输电线电磁辐射污染听证会。

这个由北京市环保局召开的听证会,论影响力,虽然比不上之后的国家环保总局圆明园铺膜防渗工程听证会,但这是2004年7月1日《行政许可法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》生效后召开的第一个与环境影响评价有关的听证会。 环保行政管理部门对建设项目环境影响报告的审批行为,是行政许可的一种,适用《行政许可法》的规定。 而且在听证会后,由参与听证的公民向法院提起了诉北京市环保局的环境行政诉讼。就公众参与的突破性和参与形式的完整性而言,这个事件的重要性完全不亚于圆明园湖底铺膜事件。

这条高压线是北京电力公司未进行环境影响评价就违法开工建设的项目,不仅因为临近世界文化遗产—颐和园—而影响其景观,而且高压线沿途的10多个居民小区和教学科研单位也将受其电磁辐射的影响。

2004年8月13日,北京市环保局召开听证会,对北京电力公司提交的补办环评报告,就该高压线项目是否产生电磁辐射污染进行听证。北京市环保局认可了北京电力公司补办的环境影响评价报告,而这份由北京电力公司聘请环评机构、支付环评费用的报告,毫无悬念地确认该高压线工程对“周围公众的影响是小的,公众安全是有保证的,项目可行”。

对这么一份匆匆赶制出来、带有明显瑕疵的环评报告,百旺小区的六位业主向国家环保总局提出了行政复议申请,复议申请被驳回之后,2005年4月又向北京市海淀区法院提起诉讼,要求撤销北京市环保局对该报告的行政审批决定,由此开始了持续4年的诉北京市环保局行政诉讼。该案被二审法院---北京市第一中级人民法院拖延至2009年12月15日才审结,二审法院判决驳回上诉,不支持六位业主的诉讼请求。而此时,当年的违法工程”西上六”高压线已经建成、投入运营四年之久。

2.2005年圆明园铺膜防渗工程事件:

2005年3月22日,学者张正春在游览圆明园时发现工人正在湖底铺设防渗膜,于是通过人民网发表了《圆明园铺设防渗膜是毁灭性的生态灾难》一文,其他媒体随之进行了集中报道,引起了广泛的社会关注。4月1日,当时的国家环保总局责令圆明园管理处停止湖底铺膜的施工,委托环境影响评价单位补办环评报告;在该通知里,专门做出了要对该项目的补办环评报告召开听证会的决定。但该听证会实际上在通知做出不久后的4月13日、并未等待圆明园管理处补办好环评报告就在北京召开了。

和前面的高压线案件相同,圆明园湖底防渗工程也是一个完全没有进行环境影响评价就违法开工建设的项目,而违反法律的项目业主—圆明园管理处和上述第一案件里的北京电力公司一样,无论在听证会召开的前后,都没有受到任何的惩罚、没有承担任何形式的法律责任。《环境影响评价法》第31条对于这类违法情形仅仅要求建设单位补办环评,这样“温柔”的规定为这类的违法行为的大量滋生提供了条件,完全破坏了环评制度“防患于未然”的制度价值,是必须加以修改的条款,否则环境影响评价将不具有存在的意义。

这是国家环保总局召开的第一个也是影响力最大的听证会。其后至今的6年间,还没有任何一个公众参与环境公共决策的听证会能超越其影响力。当时的环保总局副局长潘岳说:“环保领域的许多重大事务,与全社会各个利益群体密切相关,具有显著的公益性特点,最易达成社会共识与共赢。人民群众对环保公共政策的广泛参与,不仅是环境保护事业的社会基础,也是社会主义民主法制进步的重要体现。”

听证会之后怎么样了?听证会上,公众的意见表达了、政府部门也“听到”了,公众意见是否被考虑、采纳了?之后的故事看起来比较完美:清华大学接受委托、为铺膜工程所做的《圆明园东部湖底防渗工程环境影响报告书》在7月5日得到了环保总局的批准,环保总局亦责令圆明园管理处根据该报告做出整改。

圆明园事件成为中国公众参与环境保护的启蒙性事件,虽然听证会的召开、议事方式和环保总局其后对圆明园防渗工程的处理并不完美,但也达到了一个难以企及的高度—--由政府主管环境事务的最高行政部门来组织听证会。

圆明园听证会的第二年,2006年的2月,国家环保总局出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》。

3. 2007年厦门PX项目

厦门市海沧PX(对二甲苯化工)项目,是2006年厦门市欲引进台资建设的、厦门“有史以来最大工业项目”。   2007年3月两会期间,由全国政协委员、厦门大学教授赵玉芬发起, 105名全国政协委员联合签名提案,认为PX项目离居民区太近,如果发生泄漏或爆炸,将危及厦门百万人口。但厦门市政府没有采纳他们的建议,反而加 快了PX项目的建设速度。这一事件成为当年“两会”热点,引发媒体和民众的强烈关注, 并于5月下旬达到了高潮。6月1日,通过网络和手机短信联系起来的数万名激愤的厦门市民“上街散步”,表达反对意见。6月7日厦门市政府宣布,海沧PX项目的建设与否,将根据全区域总体规划环评的结论进行决策。同日国家环保总局宣布将对厦门市全区域进行规划环评,包括PX项目在内的重化工项目都将根据规划环评的结果予以重新考量。

2007年12月,厦门市完成环境影响评价,确认该地区不宜兴建大型化工项目。厦门市政府组织了该规划环评报告的听证会。12月17日,福建省和厦门市政府做出将该项目迁址的决定。

有媒体说这个事件体现了“民意的胜利”,但“散步”这种民意的表达方式在中国以后的环境事件中几乎没有再次使用的可能,特别是在维护社会稳定成为执政党最高目标的今天。厦门市政府是在特定的情形下、以特殊的程序被动地接受了公众的参与,这种公众参与的形式并未写在2006年的《环境影响评价公众参与暂行办法》里,《办法》规定的公众参与的程序和方式也在现实中遭遇了挑战。

4. 2007年值得一提的公众参与环境事务的事件,还有北京市六里屯居民对北京市环保局做出的六里屯垃圾焚烧发电项目环评报告的审批决定,向国家环保总局提出行政复议,理由是该项目选址不当和环评过程中公众参与的人数、范围不当,要求撤销该审批决定。环保总局于2007年6月做出了复议决定:“该项目在进一步论证前应予缓建,并全面公开论证过程,扩大征求公众意见范围。论证和征求公众意见的结果必须报送北京市环保局核准并发布公告,然后报国家环保总局备案。在公告和备案之前,该项目不得开工建设。”


张兢兢,公益法研究所中国项目副主任。

环境公众参与的困境(2)

主页图片来自 Danion

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