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环境诉讼:中国环保的潜在动力

尽管中国制定了自上而下的强大绿色政策,但公众想要通过法院来进行监督,还面临着众多障碍。王立德撰文。

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环境诉讼在中国是一项艰巨的任务。尽管即将开始的“十二五”规划中包含了世界上最宏伟的自上而下的环境与能源政策和目标,但自下而上的公众监督,特别是通过法律和诉讼实现的监督,在近年来一直面临着重重阻碍。

当然,中国在工具的开发上已经取得了相当的成就,这些工具可以提高环境法律和政策的透明度和责任感。近年来,中国政府和企业的环境信息披 露也有了一些改进,尽管不大但非常重要。一小群中国和国际环境团体和记者继续关注中国的环境问题,寻找可行的解决办法,他们非常专注,而且变得越来越老练。

但是,如果你希望中国的律师和法律专家们能够促使法律带来积极的环境变化,恐怕就要被浇上一点冷水了。正如一位顶尖环境律师对我说的:“我们必须降低自己的期望值。”

这实在很不幸,因为如果公众能够受到良好的法律教育,乐于在社会层面上积极促进环境法律的落实,就可以为政府的环境实施工作提供有力的补充,就可以迫使污染者们内化违反环境法规的成本,从而更好地遵守法律。在中国,地方政府对中央政令的阳奉阴违是众所周知的,因此政府很可能把环境法律放在一边,不去进一步强调司法和公众监督在促使其实现环境和能源目标方面的作用,这种情况很难避免。

环境诉讼除了能够带来实现中央政府政策目标的潜在利益,还能够解决争议。许多环境争议牵涉到的都是那些面临着发展和环境退化负面效应的普通公民:有失去土地和生机的农民;有遭受污染带来的健康问题的村民;有面临着房屋遭到强拆的业主;还有受到重金属毒害的孩子们。这些不公现象作为快速发展的副产品,一直存在也将继续存在,但公正的、可预知的司法程序可以帮助对其进行弥补。

去年,中国第一个环境法律援助中心——污染受害者法律帮助中心(CLAPV)进行了十周年庆典。此外,中华环保联合会(ACEF,中国环保部下属的政府支持的NGO)也在2005年设立了一家环境法律援助中心。我所属的组织——自然资源保护委员会(NRDC)和这些团体以及其它单位合作,在中国组成了一个环境律师圈子,致力于律师、法官和公民的能力建设。过去十年中,环境法律和诉讼领域发生了很多变化,也非常值得对今天我们所处的情况进行一下估量。2007年,我曾经为“中外对话”写了一篇,希望环境诉讼能够在中国的环境保护中发挥更大的作用。四年后的今天,我必须要说的是,这个希望的实现仍然任重而道远。

进展与挑战

迄今,环境诉讼已经发挥了许多重要的功能,比如为那些污染的受害者提供一定程度的补偿等。但是在另外一些至关重要的方面,比如遏制正在进行的污染或者落实对以往环境损害的赔偿等,环境诉讼却没能起到作用。

根据对环境律师一项非正式调查的结果,损害赔偿恐怕是原告们能够期待的最佳结果了。一个成功的“损害赔偿”案例就是最近一群扇贝养殖户在天津海事法院起诉沿岸输油管漏油造成的损失,判决的赔偿金额达到1200万元(190万美元)。尽管这个案例非常典型,但因果关系和举证上的困难让赔偿金很难到位,特别是在人身健康受害方面的。在一些案例中,即使法院已经判赔,但受害者很难拿到钱。当年福建屏南居民状告一家化工厂的案子就是这样的,关于这个案例,我在2007年发表在《佛蒙特环境法杂志》上的一篇文章里有详细的记述。

诉讼有时还可以凸显出立法上的缺失,由此促进法律改革。比如牵涉到多个被告的天津扇贝养殖户的案例就在修订《中华人民共和国侵权责任法》的时候得到了深入的讨论。一些律师认为这个案例在该法新增的第六十八条的制定中发挥了重要作用,该条款的内容主要是追究第三人的责任,并请求其赔偿。

在一些案例中,诉讼也可以作为敦促当局作出反应的渠道,迫使地方政府采取行动,或者警醒更高一级政府的官员关注地方层面的问题。以中华环保联合会支持的一个案子为例,河北承德一家钢铁厂造成1000多人受到污染危害。在法庭上没有获得令人满意的结果,但是经过调解后,政府向受害村民提供了一定的赔偿。但不幸的是,钢厂方面不承认有任何过失。

总的来说,公众对于法庭的信心不大。据一位资深环境律师说,实际上许多原告胜诉的希望非常渺茫,运用环境法律诉讼只不过是一种进行投诉的方式,让他们的不满被正式记录在案。我碰到的所有环境律师都说现在这类案子在法院立案的难度比过去还要大,而想通过法院来制止正在发生的污染或者对过去的污染进行赔偿实际上是完全不可能的。一位中国法官(在谈到一场房屋纠纷时)曾经对我说:“你不能指望在法庭上解决问题,法律诉讼只能作为一种工具,引起有关政府官员的关注。”

缺乏解决环境争议、督促管理机构和污染者负起责任的正式渠道,将会导致公众的不满,妨碍不公现象的解决。法院常常出于担心引起社会动荡的原因而不愿或者不想处理那些敏感或者牵涉到众多原告的问题。但是,正是由于无法通过法律途径得到恰当的解决,公众在问题发生时不得不寻求自己的解决途径,从而造成了中国各地近年来频发的与环境和发展有关的群体性事件。这些事件的结果就是无论原告还是政府都无法实现自己的目标。

前进的方向

对环境诉讼来说,环境法院是一个非常积极的进展。近年来,中国的多个城市和省份建立起了至少39家专门的环境法院、法庭、法律小组或者巡回法庭。其中许多都颁布了地方法规,允许其他的利益相关者,如当地的原告、环境机构、NGO和普通公民进行事关“公共利益”的环境诉讼(这在传统上是没有的)。

解决途径的更加多样化原则上当然是一个好事情,但这些法院的裁决仍然远非主流。迄今最为成功的环境法院是贵阳的,它更愿意接受困难的案子,在解决环境问题方面也体现出更大程度的创新性。中华环保联合会举出了许多环境法院的典型案例,反映了环境公共利益诉讼的积极发展方向。这些“公共利益”案例主要集中在遏制环境问题方面,而非单纯的赔偿,因此它们应该得到更多的认可和利用。但是,批评者们也说这些环境法院仍然没有从根本上摆脱地方保护主义和缺乏独立性等问题,而这些问题正是导致中国的环境法律落实出现问题的根源。

律师们还把海事法院看作一个环境诉讼的潜在亮点。中国最高法院正在考虑授权这些跨权限法院来审理那些区域性水污染的案子。法官素质的提高、财政来源的强化和对地方影响的相对独立使得海事法院成为专门从事环境案件的有力审理场所。中国的知识产权法院已经提供了一个良好的模式,指明这类专业法院应如何发展来弥补中国现有法院系统的缺陷。

除了上述专门法院,中国政府、学界和民间的许多专家也一直在推动国家立法,在必须有更多的监督和落实渠道来作为资源紧张的政府落实行动的补充这一基本理念的基础上,建立环境公共利益诉讼。在即将进行的中国《民事诉讼法》和《环境保护法》的修订方面,人们就这一课题已经在进行着扎实的讨论,而这些法律修订也将为公共利益诉讼的结果上升进入立法提供了一个十年一遇(或者二十年一遇)的良机。

从很久之前开始,中国就开始把成功的地方试点经验推广到全国。环境法院已经充当了重要的试验田,对环境公共利益诉讼进行了小规模的试验,并且在推动围绕公共利益诉讼的全国讨论中发挥了重要的作用。它们也从经验上证明了对于琐碎诉讼和各方利益相关者的协调问题的关注高潮已经过去。中国新生的环境法院必须继续被赋予足够的自由度,以便展现环境诉讼在深化中国环境保护目标以及为全中国公民争取公平方面的价值。立法者们有望抓住这一机遇,在未来一两年中把公共利益诉讼融入中国法律,这样环境法院的成功经验就可以被推广到全国了。

或许最重要的一点是,中国有一群尽管人数很少但却非常具有奉献精神的律师、公民和环境团体,他们愿意拿起法律武器来保护环境,促进中国的法制建设(纪录片《仇岗》就记录了一个很好的例子)。我们多年在华工作的过程中,有很多律师都表达了一种希望和意愿,他们希望能运用自身的技能来帮助自己的国家保护环境、消除不公。我们可以做很多事情来帮助这些律师在中国的环境保护中发挥更大的作用。

在中国经常可以看到“中国特色”的提法。在环境领域,中国在解决某些最紧迫的环境和能源问题方面也形成了其独特的方式。政府中国在目前以及之前的几个五年规划中所体现出的特色包括:必要时果断行动的能力、强烈的实用主义、善于从国内和国际利益相关者那里广泛吸取经验、最重要的是在发现问题时愿意进行试验并作出根本性的调整。从中国在解决环境和能源目标的低效分配,以及2010年制止地方官员用停暖停电的办法来实现能源强度目标这两件事情上就可以很清楚地看出来。

中国目前的方式也反映了其更擅长自上而下的治理措施。政府已经宣称这是“十一五”规划中的一个缺陷,并表示未来市场措施将发挥更大的作用。但是,法律渠道和更多的公众参与同样重要,同样必须得到更多的关注。如果中国不能把这些关键的工具利用起来的话,只会固步自封。


作者简介:王立德曾任高级律师兼自然资源保护委员会在中国环境法与治理项目主任。目前在加州大学伯克利法学院教授中文和环境法。 

主页图片内容:群众要求赔偿因污染造成的损失。 作者 webfee 

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