能源

中国风电额外性的争议与启示 (2)

在何钢和理查德•摩斯分析清洁发展机制的结论部分中,他们否定了关于中国操纵电价以套补CDM资金的说法,并呼吁推动机制的改革。
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回到最初的争议,中国政府是否操控电价来套补CDM呢?这个问题之所以难回答,是因为西方会从简单的经济学原理出发,就是认为中国政府有这个激励, 而有什 么样的激励,就可以预见什么样的行为。这个当然对,即使中国政府也承认“CDM对风力发电企业克服资金和技术障碍确实发挥了积极作用,如果没有CDM,中国风电发展速度不会如此迅速”。

但有这个激励和真的操控,那完全是两码事。中国政府也一再重申,“中国政府是依据风电本身发展的客观规律、电网的承受能力来确定风电电价,在确定电价时从 未考虑CDM因素,定价过程完全与CDM无关”。

根据中 国资源综合利用协会可再生能源专业委员会、全球风能理事会和绿色和平组织2007 年发布的《中国风电和风电电价发展报告》,中国的风电主要经历了四个主要的发展阶段。1986到1993年,初期示范阶段:与燃煤电价持平(不足0.3元 /kWh),这一时期的风电项目也主要靠国际援助建立起来的;1994到2003,产业化建立阶段:由风力发电厂和电网公司签订购电协议确定,电价各不相同(0.38元/kWh~1.2元/kWh),基本原则是成本加合理利润;2003到2009年,规模化及国产化阶段:招标电价与核准电价共存,国家招标 电价保持上升;从2009年10月开始,强制回购电价阶段:四类标杆电价(0.51元/kWh,0.54元/kWh,0.58元/kWh,0.61元 /kWh)。

可以说,中国政府确定风电价格是从自身的需求出发,而非单为CDM而设,了解一个数据更能说明这一点。2009年,中国风电 项目的总投资高达1300亿元(以平均每MW投资约1千万元计,2009年新装机容量约13GW),而中国风电行业从CDM拿到的资金总计仅约为10亿元(以平均CER价格8美元,平均汇率为7计,2009累计143个项目共有CER计约1千5百万)。对于“锦上添花”的CDM资金,中国当然是欢迎的,可是为迎合CDM而调整政府的产业政策,这多少有点“杀鸡焉用牛刀”的味道。

此外,我们对截至2009年底在EB注册的143个风电PDD 的观察和分析,按照项目注册时间,从06到09年,项目设计文件中报告的电价高低起伏大致在0.4-0.8RMB/kwh的范围内,而且基本稳 定在这一水平,看不出来有明显的下降的趋势。当然,这是PDD当中的预期电价,与最终发改委的批复电价可能略有出入。但是EB审核申请时计算IRR用的也是这个电价,基本能代表总体的情况。此外,风电资源不同、政策环境各异,不同省份乃至项目的电价水平也不一致。按项目注册的时间顺序对风电开发项目的省份进行观察,我们也可以看到风电电价本身的复杂性,同样,也找不到所谓电价明显下降的趋势。

总结起来,EB以中国政府操控电价套补CDM资 金为由拒绝中国的风电项目是站不住脚的,而额外性工具在中国市场上应用时走样,恰好说明额外性工具设计本身的问题,即基于市场条件财务逻辑建立的额外性工 具难以反映高速成长、管制环境快速变化的中国电力部门。EB应该从中国的风电争议中吸取经验,从改革机制本身下大功夫。

当然,中国方面也 不是不可以改进,比方说风电定价政策和程序的透明度,对于数据的定期审核与更新,增加MRV的可行性等。一个运转良好的机制,符合中国的利益:提供可信的 价格信号,创造稳定的市场,促进可再生能源投资的更快发展。而争议当中,受损失最大的还是中国的风电企业、开发商、碳交易咨询中介等等。

CDM 的诞生是可以说是一颗伟大的种子,但是实际应用中不能不说却成长为一个“烫手”的山芋。要评价CDM的功过是非还为时尚早,但是我们不妨反思一下CDM所 实现的成就和尚存在的问题。CDM在很多方面都起到了积极的作用,比方说,帮助实现全球减排的资金转移,促进了部分技术转让,帮助发展中国家快速发展清洁 能源低碳技术,增强了发展中国家减少排放的能力建设等等。而CDM的问题,主要还是额外性的争议,从最初HFC23等工业气体项目到现在蔓延到风电项目 等。

此外,CDM还面临还有系统过于复杂,程序时间过长,EB能力建设不够,项目地区分布不均衡等问题。总之,需要客观的来看待CDM的 作用和问题,对于CDM的贡献是不容抹杀的,同样对CDM存在的问题也不可忽视。通过以上分析,对于CDM的改革可以向两个方向努力,要么能寻找到好的办 法最好的包含复杂的国内政策,要么另辟蹊径寻找与国内政策无关的评价标准,而这两种路径都充满挑战。

短期来看,最重要的是要重建真实可信的基准线。对于中国风电而言,可能还需要寻找到一条可以跟实际基准线相比较的办法,比方说在中国市场上一般认为应当为 煤电。受复杂改革进程的影响,叠加国 有企业行为的逻辑,在现有的市场格局中,独立发电企业(IPP)可能是可行的替代情景。虽然IPP占中国电力市场的份额不到10%,但是他们是可以基本按 照市场财务逻辑来运转的,如果亏本会最早退出生产,因而相对更能体现市场的真实情形。虽然IPP的电价仍要有发改委来审批,数据的可得性也是一个问题,但 这是一个可能的方向。

同时,为了减少开发商和咨询机构的风险,由第三方机构组织专家公开并定期审核基准线,增强政府定价机制的透明度,对于增强CDM的可信度也非常有帮助。这些努力并不能解决CDM逆向激励和“抵消悖论”的问题,但是可以尽可能的减少额外性的争议及管制风险。

但是,只要以额外性作为标准,就难以脱胎与国内的减排政策,也因而难逃争议。当中国政府开始大规模的补贴或是政策要求执行某类减排项目(如节能灯、金太 阳) 时,要不就是因为政策强制要求过不了额外性这一关,要不是补贴足够运行过不了财务分析这一关。所以,额外性的厘定仍然是个挑战。而这可能是EB和气候变化 的政策制定者们不得不面对的难题。

全球气候变化的谈判尚处在一个胶着状态,2012年后CDM的未来仍有很大的不确定性,但是人类应对气 候变化的挑战的努力并不会就此停止。没有CDM,可能会有其他“X”DM,也许会有碳税之类的政策工具出现。CDM在采用过程中出现的种种问题和争议,恰 好说明了人类应对气候变化的挑战时如何巨大。而不管采用何种工具,我们都需要了解政策工具的优势和局限,以及执行可能面临的挑战,从而从设计上加以改进。 在气候变化的大景观格局当中,CDM也许只能算一条小溪,但是正是无数个CDM项目的浪花,汇成了国际减排的努力,成为人类应对气候变化的一种创新精神。 我们希望这样的努力和精神在争议当中依然流淌不息。

何钢和理查德·摩斯为美国斯坦福大学能源与可持续发展研究中心助理研究员。

本文为斯坦福大学能源与可持续发展研究中心出版的报告《推动发展中国家碳抵消工作:中国风电争议与启示》的摘要部分。

第一部分:问题的暴露

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