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安全的水资源投资战略(1)

中国在应对水资源危机时所急需的是现代化的基础设施。胡羽莎认为,新出台的规定尽管能起到一定的促进作用,但是刺激私营部门的投入同样重要。

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水资源战略管理对于中国的社会稳定、经济繁荣、粮食安全、以及长期持续发展有着至关重要的影响。尽管华北地区的人口达5.38亿,其粮食产量占全国的四分之一,农产品产量占全国的二分之一,但是却依然十分贫困,是世界水资源最为匮乏的十大地区之一。而由于地上及地下水资源受到严重污染,更进一步加剧了当地的缺水状况。较之华北,华南人均拥有的净水量虽然较多,就全国而言,情况依然不容乐观。

中国的农民由于缺水而面临着灌溉难的问题,这不仅影响了粮食安全,也使社会的稳定,特别是北部地区的稳定受到了威胁。据估计,水源短缺使中国每年的经济产出损失达4百亿到6百亿元($58亿到$88亿)。持续的缺水以及不确定性挫伤了国内外企业的投资积极性。同时,水质低劣以及污染严重使公众健康受到了严重的威胁。据推测,2004年,中国有3亿左右的人口缺少安全的饮用水。由于水污染和水资源管理不当所导致的生物多样性缺失及生态破坏更使目前的状况雪上加霜。

要想解决中国日益严重的水资源短缺以及水源质量下降等问题,就必须制订出全面的战略部署。该部署必须要能够应对包括城市、工业、以及农业在内的所有用、排水 领域所面临的挑战。针对农业部门,需要加强化肥、农药、及除草剂的可持续使用,减少非点源污染对水域的渗透。小规模农户占绝大部分的零散部门所采用的低效灌溉技术同样加剧了水资源短缺的问题。

市政部门及工业部门必须加强供水基础设施方面的持续投入,在水的收集、处理和输送等环节的技术 和运营方面必须取得明显的进步。迄今为止,中国的污染治理一直侧重于整顿城市及工业用水中的问题。中国政府的资金投入及政治决心取得了显著效果,同时也给新举措的有效实施提供了机遇。

推进城市及工业用水基础设施建设可以进一步增强政府投入的有效性,这样不仅推进了该领域的发展,还为政府的关注重点向农业等其它领域的扩张提供了必要的机遇。最终,水利基建的快速发展不仅在水资源的有效管理中发挥着重要作用,而且还有助于中国的社会及经济稳定。

中国从未忽视其日益严重的水资源危机。1988年,中国政府颁布了第一部《中华人民共和国水法》。随后,又在2000年的“十五规划”中对降低化学需氧量(COD)制订了较高的目标。化学需氧量是衡量中国水源污染程度的最主要的指标。COD是衡量水样中悬浮性有机物数量的间接指标。有机物含量过高可以导致藻类大量繁殖,并且说明水中含有水生病原体。中国曾计划到2005年将城市及工业污水排放的COD水平消减10%。“十一五规划”延承了这一目标,承诺到2010年底再将COD水平降低10%。

同时,中国还完善了大量与水质及水资源管理相关的法规,对污水排放制订了更加严格的标准,力争降低污水无处理排放比例,在2010年底,将城市污水处理比例增加到70%。针对水资源短缺问题,政府计划到2020年,将单位GDP水耗降低60%,并使缺水的北方城市的循环用水率达到20%

所有这些数字和目标都说明了政府有着极大的政治决心。实现这些目标需要在现有资产的基础上增加新的基础设施和更先进的技术,从而实现更高标准的排放。此外,在运输环节还需要先进的管理技术及设备从而提高其效率。

但是,“十五规划”期间取得的进展极为有限。“十一五规划”的引言部分清楚地写道:“ ‘十五’环境保护计划指标没有全部实现。”2000年到2005年期间,中国声称其城市及工业化学需氧量减少了2.3%,未完成削减10%的控制目标。同样,中国有超过四分之一的被监测地表水被评为不适合人类接触或使用,62%无法达到最低的三级标准,而饮用水资源的建议标准为“二级”。

然而,官方早前宣布的这个本来就很有限的进步却面临着最新统计数字的挑战。今年二月份,国家公布了一项全国污染情况调查,其规模与范围都远远超过以前的政府研究报告。这份调查显示,2007年工业及城市COD水平要比之前报告中的数据高出5.3%。因此,2000年到2005年期间的COD消减实际上不太可能是2.3%。

显而易见,改善水质不能简单地依靠基础设施建设、设备升级、及提高效率等手段。“十五规划”的政策目标未能完成表明中国其在快速发展的道路上还面临着巨大的挑战。然而,在当前的五年计划期间也出现了一些好的趋势。用与“十五规划”相似的方法对COD进行测量后发现,与“十五规划”期间所公布的消减2.3%相 比,中国2007年的COD水平比2005年下降了6.6%。这一现象表明,“十五规划”与“十一五规划”间政策的不同开始对城市及工业污水排放产生了影响。通过检视两个规划期内政策的不同能够为“十二五规划”如何加速这一趋势并加快基础设施的发展提供借鉴。

水价由最终用户承担是水利基础设施的建设和运营所面临的核心问题之一。为了让人人有水可用,无论是居民用水、工业用水、还是农业用水,国家发展和改革委员会(NDRC)长期以来一直对全民用水提供补助并对水价进行管制

然而,供水价格过低却往往使公共事业部门及自来水公司的饮用水及废水处理收入无法与资本支出相抵。据估计,2004 年,仅有40%的市政供水部门实现净收益,这必将挫伤私营部门的投资积极性,从而使公共部门的投资压力进一步增大。最终,还是会转嫁到纳税人身上。从长远的角度促进水利基础设施的发展不能仅仅依靠政治决心。为了改善这一局面,政府最近采取措施提高水价,从而改善公共事业部门的成本回收。

供水价格根据用途的不同而不同,工业用水价格要高于市政及居民用水。农业用水价格最低。定价差异的原因主要有两个层面。首先从经济方面考虑:工业废水的处理成本要高于城市污水。而农业灌溉用水在使用前后都不需要进行处理。其二,同时也是更为重要的原因就是从社会经济学角度考量,获得水源是一项基本权利。因此,让人们用得起水仍然是制定居民用水价格时的核心因素。而对于农业部门而言,价格承受力是一个更加尖锐的问题。小规模农户需要大量的灌溉用水。用水价格改革对他们的生活将产生直接的、巨大的影响,进而影响社会的稳定。

尽管存在这些限制,供水价格在过去十年里仍然经历了巨大的变化。天津工业用水价格在2000年到2004年期间几乎翻了三番,从每立方米¥2($0.29)增长到每立方米¥5.6($0.82)。而在中国目前城市用水价格最高的北京,水价也在不断地上涨,从1998年的每立方米¥0.3($0.04)增长到目前的¥4($0.59)。而去年则由于水资源短缺导致水价猛涨。而其它相对较小的城市也随即跟风。中国东北部地区的哈尔滨最近则在公众的反对声中将居民用水价格涨至每立方米¥3.2($0.47)

分级定价法根据用户用水量的多少决定其所支付的价格。该方法有助于减轻对低收入阶层的压力。该举措切实地抓住了市场预期,使供水价格不仅能够抵补成本,而且还能够产生合理的利润空间,因此受到私营部门的热烈欢迎。2007年,威立雅自来水有限公司斥资¥17亿($2.49亿)与兰州供水集团共同建立合资公司,这就意味着¥14亿($2.05亿)的资产溢价。由威立雅及其它几家企业共同承担的高额溢价则充分地证明了私营部门对该领域的高度乐观及强烈的兴趣,而这都要归功于价格改革。


胡羽莎最近完成了其北京清华大学环境政策与管理系富布莱特研究学者项目。

本文的
早期版本发表于《中国安全》,题为《中国水利基础设施领域的国外投资:国家安全新战略》。本站经授权予以发表。

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