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治理珠江

洛伊特•巴拉克认为,华南地区签订的一份协议为跨省合作提供了一个新的模式。但是,体制原因却使得联合行动举步维艰。

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中国经济的迅猛发展在提高人们的生活水平的同时,也带来了严重的环境污染。尽管中央政府斥巨资用于环境保护,尽管国家环保总局(SEPA)已经升级为中国环境保护部(MEP),但是环境污染的问题依旧难以根治。据估计,中国超过80%的沿海水域以及约70%的河流、湖泊遭受了工业废料、未经处理的污水、以及农业径流的污染。造成这一状况的主要原因是体制上的问题,这与地方政府官员的激励机制、以及环境保护部所受到的权力限制及其独立性有着很大的关系。

然而在2004年,位于中国南方珠江流域的11个省、自治区联合发起了一个独树一帜、自下而上的举措。 泛珠江三角洲地区(PPRD)的成员宣布他们有决心在治理水污染和可持续发展方面进行通力合作,这为在中国进行环境资源治理开辟了一条新的途径。五年过去了,这一新的举措是否真的为中国跨域河流管理带来了一线曙光?体制问题是否仍旧阻碍着这一项目的发展呢?

珠江流域覆盖了中国五分之一的领土、养育着三分之一的人口,其国民生产总值占全国的40%。泛珠江三角洲地区包括广东、广西、云南、四川、贵州、湖南、江 西、福建、海南、香港、以及澳门。自2004年以来,这些省、自治区和特区进行了相互投资、产业转移、劳动力流动、经贸促进等一系列项目和活动,成功地推 动了当地经济的增长(参见图表1)。


数据来源:国家统计局


与中国其他一些流域相比,尽管珠江的污染并不特别严重,但是随着产业转移和投资力度的进一步加大,珠江的污染问题将越来越严重,尤其是珠江上游那些相对贫困的省份(贵州、广西、云南、江西)将直接受到更大的影响。


广东省是这一污染的主要受害者:2004年,约有一半的污染来自于广东省之外的地区,污染不仅仅来自下游。由于要履行之前做出的向香港和澳门提供干净水源的承诺,因此,广东发起了泛珠三角计划。在合作进行环境教育、提升社会对水污染问题的关注度等方面,该计划取得了显著的成效。然而,在联合采取积极行动以减轻珠江沿岸的水污染方面,该计划却依旧收效甚微。为了理解这一形势的复杂性,我们必须充分考虑地方政府和地方环保局所处的体制结构。

中 国的政府机构分成若干等级,位于北京的中央政府级别最高。每个办公室都被赋予了相应的行政级别。行政级别决定了该机构的决策权和话语权。每个政府官员都由 上一级的官员提拔或者任命。因此,他们主要是对上一级领导负责。省级政府跟中央部委有着相同的行政级别结构。因此,省政府和部委之间无法向对方发号施令。

中央政府评价和提拔地方政府官员的主要依据是他们在推动其所管辖地区的经济发展中所展现出来的能力。因此,地方政府官员通常不愿意对环保项目进行投资,因为环保项目通常同促进经济增长相矛盾。(无论是关停产生污染的企业,还是将有限的资源投入到保护环境中去)。中国下级对上级负责的政府机制同时还意味着,来自底层公众的压力很少能够促使政府官员们去保护环境或者保障公众的健康。

在过去30年中,伴随着经济改革一道实施的权力下放已经削弱了中央政府在地方实施其政策的能力。由于地方政府官员看重经济发展,因此环保政策更是无法得到有效实施。有一个事实充分印证了这一问题:在中国的大部分城市中,能够遵守中央政府关于处理生活污水要求的比例还不到20%。

环境保护部负责保护中国的自然环境。然而,由于经费不足,人手短缺,环境保护部显得力不从心。最重要的是,环境保护部在各地的分支机构 – 地方环保局,他们的资金来源主要依赖于地方政府。因此,如果地方政府不愿意投资于环保项目,那么地方环保局的工作就会受到严重的制约。

此外,中国的权利下放进程使各地之间为获得资源、投资、产品市场份额等展开激烈的竞争。因此,在共享资源的管理方面存在着巨大的困难。中央政府始终无法强迫各地方采取联合行动。尽管86%的中国人口居住在诸如珠江等跨域河流附近,他们的生存也依赖于这些跨域河流,但是却几乎没有针对这些水资源进行可持续管理。

从中国的体制结构中,我们可以很清楚地看到有很多因素导致地方政府对投资于环保项目缺乏动力。然而,泛珠三角却是一个由地方政府组成的、致力于合作控制水污染的组织。这又该如何解释呢?

这些省、自治区同他们的合作平台 – 泛珠三角经济发展协议之间存在着的经济相互依赖性使得在这一地区推动环保合作成为可能。但是,为什么这一合作至今仍未能带来积极对抗水污染的联合行动?我认为,这一合作的局限性主要来自于以下几方面的原因:地方环保局依赖于地方政府的资金支持;上游相对贫困的地方省政府不愿意对降低污染的联合行动进行投入;由于政府的行政级别,广东省无法强迫上游省份采取措施;尽管广东是一个富裕的省份,但是广东也不愿意承担区域合作所产生的成本负担;广东省以及其他各省努力将资金责任转嫁给中央政府。

因此,中国现有的管理体制甚至给自下而上的环保合作计划都带来了局限。由于中央政府继续着重加强其中央政权,因此这一体制在短期内很难有重大改革。然而,在现有体制下,我们还是可以采取一些措施在中国推动环保合作、改进环境资源的可持续管理。

首先,在评价地方政府官员的业绩时,应该将其对于环保事业所作的努力纳入考察范围,从而激励他们对环保项目进行投入。其次,应通过直接的资金支持来加强环境 保护部和各地方环保局的独立性,从而帮助他们脱离对地方政府的依赖,这样就能更有力地在全国范围内实施环保政策法规。最后,中央政府应该鼓励各个地方政府积极地参与到诸如泛珠三角之类的合作机制中去。中央政府不但可以通过对这类机制给予清晰的行政认可作为支持,也可以在必要的时候提供资金支持。


洛伊特·巴拉克:英国伦敦大学亚非学院(SOAS)博士研究生 ([email protected])

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一点想法

中央与地方、上游省份与下游省份、环保局与其他的部门单位,所有的相关者都有着自己的考虑,也有着各自的苦衷。作者对泛珠三角区域环保合作困境的原因做了客观的分析,由此说开,这也是在中国环保事业所面临的一个普遍局面。

既要发展经济,又要保住绿水、蓝天,这本身就是一个挑战。对于社会转型期的中国,无论是经济、政治改革,还是人们思想观念的转变,这一切都不是嘴上说说,就能轻而易举实现的。

现在,老百姓的环保意识已经提高了很多,对生活质量的重视让更多的人对那种只要经济增长而不要环境的做法发出了反对之声。这是令人高兴的事,民意的推动将会转化成为巨大的力量。

Some ideas

Central government and local governments,more developed provinces and less developed provinces,environment protection agency and other related departments, all above mentioned have their own considerations but also they individually have their own hardship.Those are reasons,discovered by the author of this article after his objective analysis of the hardship facing the environmental protection in the Pan-Zhujing Delta Area,thereupon,is the common situation that China's environmental protection course faces.The cause of developing economy while protecting the environment itself is a challenging mission. With regard to transitional China ,its reform of economy and politics as well as the transformation of people's concept are not to be realized just by big talk.At present, people's increasing environmental consciousness as well as their life quality awareness stimulate them to oppose the way that we develop economy to the expense of environment.Ordinary people's participation in environmental protection will make huge contributions and it will turn out to be pleasurable tasks.

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上下游的矛盾

上游的地方引进项目,如化工厂、造纸厂,发展经济,而下游经济发达的广东需要良好的水质保证,珠江污染治理难的一个原因就在于没有协调好上下游省份的需求,缺乏对珠江利用的统一规划。

Conflict between upstream and downstream

The upstream places introduce industrial projects to prop up economic development, e.g.chemical plant,paper mill,while Guangdong,the rich downstream province,need Pearl River water with a good quality. One reason for pollution control plight of the Pearl River is the failure to coordinate the concern between upstream and downstream,as well as the absent of integrated planning of Pearl River development.

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重中之重

为了将环境保护措施纳入地方政府官员的政绩考核,有必要首先将每届官员任期内的预期环保成果定量化。官员上任初期就必须要求其在精确的时间框架内达到明确的、量化的目标,否则无从考核其实施效率。
衡量经济增长相对简单且易于量化。例如,任何一任官员一定会被要求达到诸如“每年增加企业利润一个百分点”之类的目标。
不在官员任职之初给予其明确的、定量的指标,将难以考量该官员的业绩,即使他/她可能采取了正确的环境保护技术和理念。
判断哪些环境保护措施能够提供人类清洁的水、空气和食品是一件复杂的事情,程序也很繁琐,但是重中之重是应当在做这些事情之前建立量化的目标。
Walter Parham( [email protected]
(王蕾译)

First things first

In order to include environmental protection efforts in the evaluation of local government officials it would be necessary first to quantify the desired environmental accomplishments expected for each local official. Unless an official were given an explicit, quantifiable goal with a well-defined time frame at the start of his/her work there would be no way to measure his/her effectiveness. Measuring economic growth is a much simpler process and easier to quantify. For example, an official might be given the charge “to increase factory profits by one percent over one year.” Without an official having a specific, quantifiable, stated goal at the start it would be impossible to measure the accomplishments of that individual even though he/she may possess appropriate environmental skills and knowledge. To measure environmental services that provide humans with clean water, air, and food is complex and not an easy process in any event, but establishing a quantifiable goal comes first.
Walter Parham; [email protected]

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匿名 | Anonymous

漠视人权的恶果

环境危机问题是当今社会发展所面临的全球性问题之一,它使人类的生存和发展面临严重的挑战和威胁。
联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》指出,“人类环境的两个方面,即天然和人为的两个方面,对于人类的幸福和对于享受基本人权,甚至生存权利本身,都是必不可少的。”
尊重和保障人权离不开一定的社会和国际环境,特别是离不开特定的自然生态环境,因为一切有关尊重和保障人权的任何活动、事业、行为都是在一定的自然生态环境里发生、进行的。因此,创造尊重和保障人权的自然生态环境,是人类社会的共同使命。况且,人们所享有的环境权利也是一种自然(天赋)的权利,与生俱来;同时又不可分割、不可剥夺。
尊重和保障人权是21世纪世界和平与发展的最高命题,也是人类永恒的价值追求。
一个和谐的社会,必定是以国家“尊重和保障人权”为灵魂、为引领的社会;必定是人的生存权、发展权、健康权和环境权都能得到充分尊重和保障的社会。
一个社会的文明程度不仅取决于经济上的成就,更重要的是取决于对人权的重视和尊重的程度。所以,必须把对人权的尊重与保护落实到社会生活各个方面,也包括在自然生态环境方面,从而使每一个公民都能够有尊严、自由、幸福的活着。
人生活在宇宙空间和社会大环境中,人的身心健康、人的全面发展必然和环境有密切关系。一些专家认定,现在知道,除了约20%的疾病是纯遗传疾病外,约80%的疾病都是环境与肌体遗传因素相互影响而导致的。

一个时期以来,一些地方和部门由于缺少对环境问题的应有重视,错误地把发展理解为单一地发展物质生产力。于是,在利益和“政绩”的驱使下,不惜牺牲和破坏环境来追求GDP的增长。他们片面地认为环境污染可以治理,根本不懂得一些复杂的生态环境破坏并不是都可以通过技术补救措施来解决的,它们往往具有不可还原性。一些领域中对经济效益的追求,远远超过了对人民群众生存权和发展权的保护。
人的发展与为未来的关系,说道底也是人的发展与环境的关系。对人权尊重和保护的历史,也是人与环境相互关系的历史。地球是一切生命的摇篮,社会是一个生命的系统,而“尊重和保障人权”又是一个价值体系。人的全面发展,对人权的尊重和保障以及社会生命系统的前途、命运都取决于人与环境和谐相处的状态,这是“尊重和保障人权”内涵的基本含义和所表达的价值观念。

豪迈

The disastrous consequences of ignoring human rights

The environmental crisis is one of the primary global issues faced in modern societal development. It is forcing humankind's survival and development to face a serious challenge and threat. The Declaration on the Human Environment passed by the United Nations Conference on the Human Environment states: "Both aspects of man's environment, the natural and the man-made, are essential to his well-being and the enjoyment of basic human rights, the right to life itself."

Respecting and protecting human rights is inseparable from a certain social and international environment, and it is particularly inseparable from a specific natural ecological environment, because any activity, career, or behavior relating to respecting and protecting human rights can only happen in a certain natural ecological environment. Therefore, creating a natural ecological environment of respecting and protecting human rights is the collective responsibility of human society. Besides, the natural rights enjoyed by humans are a kind of natural (innate) right bestowed at birth; they cannot be taken away.

Respecting and protecting human rights is the greatest topic for peace and development in the 21st century, and an eternal pursuit of human values.

In a harmonious society, the country must treat "respecting and protecting human rights" as its soul, as a guide for society. It must be a society in which the people's survival rights, development rights, health rights and environmental rights all receive complete respect and protection.

The degree to which a society is civilized is not only determined by its economic achievements, more importantly it is determined by the degree of its emphasis on and respect of human rights. Therefore, the respect and protection of human rights must be implemented at every level of life in society, including the aspect of the natural ecological environment, thus allowing every citizen to live with dignity, freedom, and happiness.

Humans live in the larger environment of the universe and society; their physical and psychological wellness, their overall development, are inevitably closely linked to the environment. Some experts maintain that it is now known that aside from the approximately 20% of diseases that are purely hereditary, about 80% of diseases are caused by a combination of environmental and physical hereditary factors.

For a period of time, in some places and departments, due to a lack of the necessary emphasis on environmental issues, have mistakenly understood development as purely development of production capacity of material goods. Thus, from the urging of profit and "political achievements", they unapologetically sacrifice and destroy the environment to pursue a higher GDP. In their one-sided view, environmental pollution can be fixed; they absolutely do not understand that complex ecological environments have been destroyed, and cannot all be saved by technological measures. They are irreplaceable. In some fields, the pursuit of profit has taken precedence over protection of the people's right to survival and development.

The relationship between human development and the future is essentially the relationship between human development and the environment. The history of respect for and protection of human rights is also the history of the interrelationship between humans and the environment. The earth is the cradle of all life, and society is the system of our lives, so "respecting and protecting human rights" is a value system. Humankind's overall development - the fate of the future path of the respect and protection of human rights and the system of life in society will be determined by the harmonious relationship between man and nature. This is the basic implication of "respecting and protecting human rights" and the values it expresses.

Translated by Tiffany Gray