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从民间社会的角度看环境政策的良好做法

本网站近日共将推出4篇有关在发展中国家的投资者如何采取最佳环保策略的报道。其中的第三篇为亚伦•古德齐默所撰写。他在本文中就制定好的政策提供了环境标准、影响和评估的指南。
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国际上的民间社会团体一致认为,对环境有重大潜在影响的拟开发活动应当遵守公认的国际良好做法标准,以解决环境影响问题。这些工具可以帮助新兴的金融机构加强其环境规范和政策。

同时,我们必须承认这些工具的局限性,以及由宣称使用这些工具的机构资助的项目在全球带来的负面影响。在这些准则、规范和结果之间偶尔会产生矛盾,而承认这一点可以使新兴金融机构成为一股进步力量,向新的更有效的组织指导方针迈进。

该对话以对当前良好做法机制的讨论开始。

对私营部门融资进行环境和社会评估,以及对私营部门活动的公众支持进行环境和社会评估,已经在世界范围内的工业化国家和发展中国家里建立起来三十多年了。联合国环境规划署于1987年1月16日在《环境影响评估》中确定的目标和原则,被编入1992年的《里约热内卢环境与发展宣言》及其后续会议中。

对于私营部门、公共部门以及公私合营事业基本的良好做法原则,通过环境评估的大量文献和几十年的实践经验在国际上达成了明确的一致性。以下列出的这些良好做法原则涉及到了项目开发的所有阶段。

审查

审查是融资机构为决定一项提案是否应当接受环境评估,以及如果需要,应该达到何种程度而进行的评价。例如,许多金融机构

(1)    要求根据其预期影响的严重性进行项目分类(分为A,B,C类等);

(2)    用《敏感领域名单》帮助其决定影响的严重性;

(3)    根据影响的严重性制定相应的《环境评估和审核具体要求》。

相应地,A类项目需要接受全面的环境评估;影响稍低的B类项目要求接受不那么全面的环境审核。而C类项目由于至今对环境没有显示重大不利影响则不需要进行环境评估或审核。

许多出口信贷机构的环境政策都制定了详细的准则,指导如何对项目潜在的社会和环境影响进行审查。比如,英国出口信贷担保署(ECGD)的《案例影响分析程序》包括一份调查问卷,上面列出了12个相关问题。出口商需要显示其出口的商品和服务是否符合英国的标准;该项目是否属于20个具有潜在的破坏性的企业部门之一;项目是否靠近保护区;东道国签署了哪些核心人权条约和国际劳动组织的基本公约。一份详细的清单确定了哪些项目被归为具有高潜在影响(A类)或中、低潜在影响(分别为B类和C类)。该清单表明,标为A类项目的15个问题和活动:严重污染空气、土地或水;影响濒危物种或受保护物种的生存环境;直接影响公共安全;强迫搬迁;引起大量失业;影响弱势群体;滥用武装保卫力量等。

尽管有这些有效的诊断机制,英国出口信贷担保署仍然强调说,《案例影响分析程序》“不是对每种情形中需要采取什么措施的陈述”,并且即使出现了违反国际标准的行为,也不能阻止它为项目提供支持。这种任意决定权大大削弱了该政策的价值。

南方国家出口信贷机构的一个启示性的例子来自土耳其进出口银行,它制定了更多的基本环境准则,要求提供“包含项目正面和负面的环境影响、参与各方及其角色、项目定位,包括规模、部门、目的和项目的位置,及其是否靠近敏感区域”等信息。这些准则包含一份说明性的清单,上面列出的26个敏感领域和地区把相关项目划分为A类。

审查的另一个关键要素涉及启动审查程序的资金门槛。1,000万美元的门槛是日益被接受的国际标准,目前已经推广开来,被拥护项目融资《赤道原则》的50多个国际私有银行采用。

有趣的是,越来越多的有抱负的发展中国家银行——比如巴西的Banco Itau银行——不仅遵守《赤道原则》的要求,还严格要求对所有达到500万雷阿尔(约300万美元)及其以上的项目进行审查。

确定环境评估或审核的要素

良好做法要求对《环境评估》的最低条件有明确的规定。除了对项目的描述和对可能受到影响的环境的描述,《环境评估》通常还包括:对被提议活动可能的或潜在的环境影响,包括直接的、间接的、累进的、短期的和长期的影响;对实践中可替代选择的描述及其影响的评估;对被提议活动环境负面影响的减轻措施的描述。

法国出口信贷机构COFACE针对三个主要的环境敏感领域发布了详细的环境审核要求,这三个领域是:热电站、大型水坝和石油及天然气项目。而石油及天然气准则又针对采掘、运输(管道)、提炼、石油化工和储存等指定了具体的环境要求。该准则还设立了更严格的环保“目标”等级,以及COFACE希望客户达到的更高要求的“最佳做法”。

瑞士的SERV同样也对环境影响以及应当解决的问题做出了解释,例如生物多样性、世界遗产和其他受保护区域、原住居民等。对一些A类项目,SERV要求制定《移民安置行动计划》,由咨询公司或国际金融机构单独进行《环境评估》的评价,并请利益相关方进行评价。

对于水力发电项目,SERV会首先考虑相关的环境问题,希望其《环境评估》报告能显示“国家大坝委员会的建议在何种程度上得到了执行”,并建议这件事由独立的专家组或者独立的咨询公司来做。

国际私有银行汇丰对《赤道原则》中《环境评估》要求的贯彻甚至超出了《原则》要求的范围,对更多的投资和交易进行了评价。另外,汇丰五个单独的部门准则和政策为林地和林产品、淡水基础设施、化学工业、能源领域和采矿金属业提供了全面的、详尽的环境审核要求。这些事实强调了汇丰在环保方面的承诺:不向在环境敏感禁区内的项目融资;不向“不遵守世界大坝委员会框架的大坝”融资;当本地标准不能解决问题时,执行《国际金融公司行为标准》和《环境、健康和安全准则》。

环境信息的公开协商和公开披露

信息的公开披露是良好做法的精髓。联合国环境规划署的《环境影响评价的目标和原则》中指明:“在一项活动的决定付诸实施之前,应给予政府机构、社会成员、相关学科专家以及有关团体适当的环境影响评价权。”

在中国,2008年5月1日起实施的新的《政府信息公开条例》旨在“确保公民、法人及其他组织能够通过合法途径获取政府信息,增加政府透明度。”环境问题被列为需要透明的方面之一,允许对《环境影响评价》以及类似的环境文件进行披露。

日本国际合作银行的环境政策包括了详细的信息披露条款,总的来说,“日本国际合作银行欢迎有关组织和利益相关方提供信息。”一旦某个项目接受了审查,“日本国际合作银行会尽快公开该项目的名称、国家、位置、概况和领域,及其环保分类和分类原因。”对A类和B类项目,“日本国际合作银行将在其网站公布借款人和相关各方对主要的环境及社会问题的文件准备情况,比如由东道国政府发布和颁发的《环境影响评价》报告和环境许可证等,尽快使该《环境影响评价》报告使人们了解。”

许多出口信贷机构,包括法国的COFACE、澳大利亚的EFIC和芬兰的Finnvera,都要求在项目融资决定之前,至少要将《环境影响评价》报告公示30天。

明确参照所应用的标准

环境评估的良好做法要求说明针对不同的问题,如排放、排污、化学品和杀虫剂等,分别采用了哪些标准,以及采用了何种政策解决对社会产生的影响,如对原住居民或移民安置带来的影响。一些金融机构选择采用东道国标准或国际标准两者中更严格的标准。国际标准通常指世界银行国际金融公司的标准(收录在世界银行《污染预防与消除手册》和《国际金融公司行为标准》中)或者适当的区域性多边发展银行的标准。

大多数主要的出口信贷机构都遵守世界银行的标准;另外一些则遵守更全面的标准。例如,澳大利亚的EFJC融合了世界银行的标准和澳大利亚政府签署的按照国际惯例要求的更高标准。法国COFACE明确要求对三类特别敏感领域——石油、大坝和热电——按照世界银行集团、世界卫生组织、世界自然保护联盟和欧盟的行业标准进行检查。

超过50家私有国际银行——包括日益增多的发展中国家银行——都根据《赤道原则》遵守世界银行/国际金融公司对交易额达1,000万美元及以上的项目融资制定的行业环境和卫生标准。越来越多的国际私有银行,如汇丰、花旗和JP摩根大通等不仅将这些标准应用到项目融资中,只要某交易超过1,000万美元且其收益将对可疑项目提供支持的话,也要接受这些标准。

环境和社会管理计划

环境评估过程的关键成果是《环境管理计划》(《行动计划》)的制定,以解决《评价》以及相关的行业特别政策(如移民安置等)中确定的缓解问题。

《赤道原则》的50多家银行承诺,确保借款人拟定有约束力的AB类项目《行动计划》和一份《社会环境管理制度》,以便于在项目建设和运行中执行《行动计划》。和许多发展中国家的私有银行一样, Banco Cuscatlan集团——总部在萨尔瓦多的一家中美区域性银行——虽然不是《赤道原则》的签约国,它也要求敏感项目提供环境行动计划。

某些一流的国际私有银行则态度更明确,如在发展中国家经营的汇丰银行。经济合作与发展组织的出口信贷机构也承诺,通过经济合作与发展组织《共同方案》对A类项目制定《环境管理计划》。

确定在何种情况下项目资助应当被拒绝或终止

真正的良好做法依赖于有效的机制,当项目资助不符合环境条件时,该机制能确保项目被终止或遭到拒绝。

《赤道原则》签约银行承诺:“如果借款人不愿意或没有能力执行《赤道原则》的相应社会和环境政策、程序和标准”,则拒绝向其项目提供贷款。同样,如果Cuscatlan集团发现某项目或活动在其排除名单(该名单与国际金融公司的排除名单相对应)中,或如果环境风险很高且没有减轻负面影响的已知措施,也会拒绝向其贷款。

汇丰银行在设定审查门槛和其他方面时都超过了《赤道原则》的标准。A类项目和风险较高的B类项目要求事先商议,包括“用当地语言和符合当地文化习惯的方式”公开《环境评估》报告。如果某项目“违反了《环境管理计划》或者借款人未能遵守任何达成的贷款条约”,汇丰将停止发放贷款。

许多主要的出口信贷机构,如澳大利亚的EFIC对不符合明确的环境标准的出口商品或项目有更明确的拒绝政策。中国进出口银行明确规定,“不为对环境有害的或未经政府部门允许的项目融资。”

最后,一些公有的和私有的国际银行和金融机构明确地报告了因不符合环保要求而拒绝资助的项目。美国海外私人投资公司从2004年开始这样做,在2004年拒绝了一个项目,2005年拒绝了四个项目。这些项目分别在秘鲁、摩洛哥、厄瓜多尔和加纳。花旗集团在2006年的《公民责任报告》中提到它曾拒绝对拉美一个A类水电站项目的资助。

监督

要求具备或制定确保执行《环境管理(行动)计划》减弱措施实施的监督体系是良好做法的重要因素。

日本国际合作银行的《环境政策》包括强有力的监督条款。该政策明确了项目执行的信息必须由借款人提供;必要时,日本国际合作银行将自己进行调查;日本国际合作银行欢迎来自包括民间社会团体在内的第三方项目实施信息;日本国际合作银行鼓励项目主办方在需要的时候采取适当的行动。如果他们没有采取适当的行动,日本国际合作银行会根据贷款协议采取行动,“包括暂停放款”。

环境政策良好做法的其他要素

越来越多的私有银行和出口信贷机构在环境和社会评估中开始遵守这些附加要素,包括:

(1)    至少对A类《评估》进行《独立审核》;

(2)    要求将执行《环境和社会管理(行动)计划》的措施作为有约束力的条款包含在贷款协议中;

(3)    建立它们不予资助的特别有害项目的《分类排除名单》;

(4)    设立特别项目,对可再生能源、温室气体减排措施和其他环保技术提供有利的融资条款。

比利时Ducroire/Delcredere公司的《道德政策》鼓励出口商“遵守经济合作与发展组织的《跨国企业准则》中提到的社会准则”,但执行这些准则并非强制性的,申请者只需确认他们了解这些准则就行。荷兰Atradius公司也要求申请者确认他们注意到了经济合作与发展组织的《准则》并会“尽最大努力将这些准则贯彻到他们的业务中去”。

几家出口信贷机构已从他们的服务范围中排除了一些产品。美国进出口银行已经从其出口信贷对象中排除了54种杀虫剂和30种工业或日用化学品,这些都是被美国国家环境保护局禁止或严格限制的产品。奥地利的OeKB,德国的Hermes和瑞士的SERV将武器和核技术从出口产品中排除。根据法律,SERV在对贫穷的发展中国家出口时,也需“适当考虑”瑞士的发展政策原则。

责任和申诉机制

环境政策的优劣只有通过其执行效果来体现。许多金融机构的政策都不能保证实施,包括本文中提到的一些良好做法。

一些金融机构,包括至少一家出口信贷机构,已经建立了责任和申诉机制,以加强对其环境政策的实施和处理受害方的投诉。日本国际合作银行,与世界银行和其他多边发展银行一样,已经建立了检查员办公室责任制,旨在促进银行环境政策的实施。

跃过国际现状,向新的环境政策和做法迈进

新兴的金融机构不能只接受现有的规则。一旦现有规则的弱点和差距显现出来的时候,它们要有自己的标准和政策。他们应当利用这个机会向其他机构学习经验,跳过现有的机构准则,建立新的机制。这样做,可以使他们为南方国家解决与国际借贷和投资活动相关的历史问题时发挥领先作用。 

亚伦•古德齐默是国际金融机构中侧重环境改革问题的社会科学家。 他现就职于环境防卫基金会

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