气候

潮起:美国的气候立法

尽管布什政府在全球变暖问题上一直采取不妥协的态度,但是政府内部的争论正在升温。弗朗西斯•百内基看到了美国气候政策发生巨变的曙光。
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过去几年里,在美国国家立法机关国会中,关于全球变暖的争论发生了巨大的变化。10年前,国会还不相信自然科学研究,并对国际合作采取怀疑态度。例如,在1997年,美国参议院通过了一项被称为《伯德-哈格尔提案》的提案,这项提案抵制克林顿政府就《京都议定书》进行谈判。很长时间以来,参议院的主要环境委员会一直处于詹姆斯·英赫夫的掌控之下,他是一名气候变化的否认者,公开指责全球变暖是“曾经对美国人民的最大愚弄”。

但是在这个10年的早些时候,国会辩论开始改变了,这表明了气候科学的力量,施加压力敦促在国家和地区层级上采取行动,并扩大了美国企业界对行动的支持。在2003年,现总统候选人、参议员约翰·麦凯恩引入了第一个限制和减少国家温室气体排放的立法。在2005年,参议院通过了一项新的提案(宾格曼-斯拜克特提案),这项提案有效地取代了参议院1997年对行动所采取的否定。新的提案宣称,美国必须以身作则,通过限制与减排的强制立法,它还宣称,这一措施将有助于促进美国的主要贸易伙伴采取同等的行动。

随着公众注意力的稳步增长,加上2006年国会选举中政党控制的更迭——从共和党到民主党,在最新一届国会中出现了一个进行全球变暖联邦立法的新契机。政府间气候变化专门委员会(IPCC)的结论受到了广泛承认。极端天气事件强调了行动的迫切性,如卡特里娜飓风、普遍的干旱,以及大范围的气候影响——如正以惊人速度融化的北冰洋浮冰。

问题不再是全球变暖“是否”正在进行中,而是国家的最高立法机构应该采取“什么”行动来应对它。

一个重要的里程碑是,去年12月参议院环境委员会批准了由参议员乔·利伯曼和约翰·华纳发起的气候安全法案(S. 2191)。这项全面的全球变暖法案有望早在2008年6月就进行参议院全体投票表决。

这项法案将通过一个被称为“限额与交易机制”的排放贸易系统、以及一些补充政策。根据自然资源保护委员会(NRDC)和世界资源研究所的联合分析,这些法案将总共使美国的排放到2020年减少20%或更多,到2050年减少三分之二。

如参议院委员会的报告,这项法案将:

创建一个全国的排放跟踪与审计系统;

•创建一个由环境保护局管理的限额与交易机制,在2012年至2050年间每年的排放量稳步减少约2%;

允许有限使用排放“补偿”,即来自那些限额与交易系统没有覆盖的美国实体的碳减少信用额;(单个发电厂或工业源能够利用最高15%的碳补偿,来履行其义务。)

•允许从外国达到一定标准的碳市场上购买信用额;

•在保持排放额度完整的同时,利用排放贸易、存储与借贷来帮助管理成本。

该法案也将为各种公众目的捐赠数十亿美元(通过排放许可的分配或拍卖):

•鼓励能效技术和可再生能源技术的应用;

•发展低碳能源,包括带有碳捕获和碳储存的先进煤炭;

•加速清洁汽车和燃料的应用;

•促进能效建筑法规和扩大的公共交通;

•最小化受影响的行业和团体的过渡负担;

•支持国内和国际的适应行为和国际努力,以减少森林砍伐。

参议院的提案并不完美。在美国和国外,它都能够要求更多的减排,并在低碳技术方面进行更多的投资。但是,如果这项提案通过,它将代表一个分水岭:这是一个时刻,当面对气候变化的时候,美国最终转向了。

在美国众议院,进步也是引人注目的。在这次会期的早期,众议院发言人南希·佩洛希创建了一个新的委员会,致力于提高对全球变暖和清洁能源的意识。在将近30年中,在促成了汽车燃料效率标准的第一次提高之后,众议院能源和商务委员会主席、代表约翰·丁格尔已经将注意力转向了全球变暖。众议院能源和商务委员会发表了白皮书,致力于到2050年将美国的排放减少60%至80%,并探索能够形成一项全球变暖联邦计划的不同政策。他的助理已经开始起草强制的总量管制与排放交易立法了。

参议院和众议院正在设法处理由某些高耗能产业引起的竞争担忧,这些行业声称,相比于国际竞争者,美国的立法使其处于不利地位。几个应对这个问题的提案已经被提出,包括在一段时间的国际谈判之后,有可能要求某些产品(如钢材和水泥)的进口商在产品进入美国的时候购买排放许可。如果通过国际谈判,能够在促使其他国家采取全国性的适当行动的方面取得足够的进步,那么这些规定将不会生效。

今年,强大的全球变暖立法能够获得国会通过,并送达总统的办公室吗?气候危机已经迫在眉睫,这意味着,除了尽可能地努力工作以使之实现,我们已别无选择了。预计6月份,全体参议员将对此法案进行讨论并投票。无论如何,对于新一届国会以及在2009年1月新一任美国总统任职的时候,今年国会取得的任何进步都将有助于他们更快地采取行动。

很清楚,美国政策的改变眼看就要到来了。虽然布什总统仍反对对美国的排放采取强制性的限制:4月份,他竟然提议,至2025年前,允许其保持增长。但是三个领先的总统候选人(共和党参议员麦凯恩、民主党参议员希拉里·克林顿和巴拉克·奥巴马)都支持,采取强制性的立法,以限制美国目前的碳排放,并在未来几年来逐步减少排放。不论谁获胜,下一任总统都将把全球变暖立法当作执政第一年的首要任务。下一任总统还将在缺席8年之后,重新使美国参与国际谈判,以达成一项2012年及以后的全球气候协议,该谈判去年在巴厘岛开始并将于2009年晚些时候在哥本哈根结束。

经过多年的无所作为之后,美国几乎肯定不能在减碳问题上成为全球领导者。但是,当国会颁布全国立法以限制并减少气候变暖污染的时候,当一个新的总统任职的时候,这个国家将再次成为其他政府的一个可靠伙伴,共同推进全球努力,阻止气候灾难的发生。

 

弗朗西斯·百内基是自然资源保护委员会主席。