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中美气候变化合作新机遇 (第一部分)

中美两国都在把环境视为重点议题,同时两国也在加强相关的合作。但是,张海滨指出,如果中美两国不能采取确实的行动,全球应对气候变化努力将会无效。

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当前,中美应对气候变化合作在面临重大挑战的同时,也面临难得的新机遇。气候变化议题在两国政治议程中的地位都在急剧上升,双方合作的愿望明显增强,在这样的背景下,双方在一些原来存在分歧的问题上也取得了不少共识。

 

过去在中国政治议程上,环境保护的地位是比较边缘性的。而在中国的环保议程中,气候变化又是比较边缘性的。不同环境问题在中国环保议程中的轻重缓急最集中地反映在中国政府制定的环境目标之中。无论是在《国家环境保护“九五”计划及2010年远景目标》、《国家环境保护“十五”计划》,还是2005年12月出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中,气候变化都没有被列入国家最重要的环境议程。但是这种情况在近年有了重大变化。

 

2007年10月胡锦涛总书记在中共17大报告中将环境资源问题列为当前中国发展面临的首要挑战并提出建设生态文明”的重要思想,标志着环境保护的重要性急剧上升。与此同时,气候变化议题也受到中国政府的更大关注。2007年6月,中国政府首次发布《中国应对气候变化国家方案》 [pdf],全面系统阐述中国在气候变化问题上立场和对策,引起广泛关注。2007年6月中国政府为切实加强对应对气候变化和节能减排工作的领导,决定在国家气候变化对策协调小组的基础上成立国家应对气候变化领导小组,由温家宝总理任组长。中国政府在“十一五”规划中提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低2 0%左右,主要污染物排放总量减少1 0%的约束性指标,其减排力度之大在世界上都是罕见的。

 

为了确保任务的完成,2007年6月中国政府发布了《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》,决定建立政府节能减排工作问责制和“一票否决”制,将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容。            

 

与此同时,在大洋彼岸的美国,气候政治也正在发生巨大的变化。要求美国政府改变其消极的气候政策,采取更有力的温室气体减排措施的呼声日益高涨,美国社会对气候变化议题的关注度正大幅提升。从美国国会来看,2006年美国中期选举之后,民主党控制了美国国会– –即参众两院。气候变化议题由此在立法和辩论中日益重要起来。

 

任期尚有一年的小布什政府的气候变化政策也在逐渐软化,突出表现为由执政之初对全球气候变暖事实的强烈质疑转变为现在的基本认同,由执政之初的强势单边主义转变为现在的回归联合国谈判框架。而美国一些州政府已远远走在联邦政府的前面。以加州为代表的十几个州已开始减排行动。加州议会于2006年通过了《全球温室效应治理法案》。该法案规定到2020年,加州温室气体排放量要减少25%,控制在1990年的排放水平。

 

美国军方对气候变化问题的关注近年来也日益上升。2004年2月,美国国防部的《气候突变的情景及其对美国国家安全的意义》报告强调,天气剧变所引发的压力会导致暴力和分裂,严重影响到地区的稳定和地缘政治环境,进而对美国国家安全造成巨大的威胁。报告甚至警告说,一个无防备的世界将面临更严重的饥荒、水和能源的紧缺以及难民数量的增加。所有这些将导致战争,来争夺正在减少的资源。

 

而美国气候政治最大的变化可能是美国公众对气候变化的关注程度前所未有的提高。2007年地球日到来之际,全美举行了1400多场公众集会要求国会采取更积极的应对气候变化的行动。麻省理工学院进行的一项系列民意调查显示,2005年美国公众对气候变化了解很少,没有把气候变化问题看作优先事项。2006年情况发生了很大变化,美国人将气候变化视为美国最紧迫的环境问题。2006年美国媒体对气候变化的关注也是史无前例的。戈尔宣传保护气候的影片《不愿面对的真相》荣获2007年奥斯卡最佳纪录片奖,更是受到美国和世界媒体的热烈追捧,在西方产生巨大影响。

 

与此同时,过去美国反对采取减排措施的主要力量——商业界及各种工会组织的态度也在发生重要的变化,越来越多的企业和工会组织对设定强制性减排目标的政策持理解和支持态度。最典型的例子是由全美众多企业巨头组成的全球气候联盟在2002年暂停了活动。该联盟是美国反对任何重大温室气体减排的主要利益集团之一,曾对美国的气候政策有着巨大的影响。

 

气候变化议题在中国的急剧升温使中国开展气候变化国际合作的要求更加迫切。这种强烈的国际合作意愿集中反映在《中国应对气候变化国家方案》所列的详细的应对气候变化所需技术清单之中。美国气候政治的巨大变化也在一定程度上增加了美方加强中美应对气候合作的意愿。从美国政府来看,在2006年启动的中美战略经济对话中,美方将能源与环境列为六大关键合作领域之一。2007年10月,美国副国务卿内格罗蓬特在美中关系全国委员会的晚宴上发表演讲,将气候变化列为美国需要与中国加强合作以共同应对的五大全球性挑战之一。

 

从美国国会来看,对中美气候变化合作的兴趣也在增加。美中经济与安全审查委员会对中美在能源和环境领域关注重点的转变是一个典型的例子。2003年当美中经济与安全审查委员会举行中国能源问题听证会时,题目是“中国能源需求及战略”;2007年当美中经济与安全审查委员会再度举行中国能源问题听证会时,题目就变成了“中国能源消费与美中合作应对中国能源利用所产生影响的机遇”。从美国学术界来看,越来越多的学者认为加强中美合作对防止气候变化非常重要,2006年5月中美首届气候变化论坛在加州大学伯克利分校成功举行即是证明。

 

在合作意愿的推动下,中美在国际气候变化合作问题上的共识也呈现逐步扩大的趋势。2001年,美国以中国和印度等发展中国家不承担量化减排温室气体为其重要理由之—宣布退出京都议定书,凸显中美之间在国际气候变化谈判中的重大分歧。近年来,中美在国际气候变化合作中的关系发生了一些微妙变化,共识较过去有所增加。在一些关键性的比如全球气候是否变暖,减缓气候变化是否应在可持续发展的框架下进行,减缓气候变化是否应关注适应问题,是否应该坚持联合国气候变化框架公约的主导地位等问题上,两国已经彻底消除了分歧,形成了基本的共识。

 

目前全球变暖已经成为全人类的共识,而广泛展开国际合作也成为国际社会应对气候变化的主流。在这样的背景下,中美应对气候变化的合作必须抓住目前难得的机遇,在一些根本性的问题上取得全面共识并展开积极合作。因为这两个最大的国家能否真正开始行动起来,才是决定人类应对气候变化的努力成败的关键。

 
 

张海滨,北京大学国际关系学院副教授,博士。他的主要研究领域是国际组织与国际环境政治。

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匿名 | Anonymous

中美的气候变化政策

中美及世界其他国家都必须付诸行动来抑制全球气候变化。但是气候已然生变,而它对所谓利益相关者的诉求并没有兴趣——它才不会坐等我们去解决分歧。

美中都需要开始执行强有力的应对气候变化的政策。两国已开展的行动当然值得肯定,但若要真正稳定气候,我们需要在2050年之前减排80%。相较之下,中国在2013年之前单位国内生产总值能耗降低2 0%的计划,或者布什政府2002年制定的环境政策,都只能说是杯水车薪。

世界的经济(尤其是中国的经济)发展如此之快,以至于(我们必须认识到)减排密度和减排总量不能简单的划等号。实际上,正如在美国所发生的,当一个经济体由工业制造型发展为服务型时,虽然其温室气体密度降低了,但排放总量没有降低。

不论中国还是美国,都必须拿出切实有效的气候变化解决方案——我们不想再听那些空口无凭的承诺了。
CUNappo

China and US CC Policy

It is imperative for China and the US, along with rest of the world, to pursue actions that will curb global climate change. However, the changing climate is not concerned with stakeholders' interests- the climate won't wait for us to get over our differences. The US and China both need to begin to implement robust climate change policies. I commend the two countries for the action they have taken. However, we have to cut emissions 80% by 2050 to stabilize the climate. Climate change policies, such as China's plan to cut 20% ghg emissions "per GDP" by 2013 is meaningless. We saw this same attempt at fake climate change policy from the Bush Administration in 2002. The economy, particularly in China, is growing at a fast enough rate that to cut ghg intensity does not equal cuts in overall output. In fact, as an economy evolves form manufacturing to services, such as in the US, ghg intensity necessarily decreases- not overall output, though. We need REAL solutions from both China and the US- no more lip service!
CUNappo