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巴厘岛路线图:通往一个约束性框架

新的全球气候协议将采取何种形式?中国将扮演什么样的角色?埃利奥特•迪林格写到,今年也许是一个关键的转折点。

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在过去数年中,国际社会一直在努力促成各方面有效应对气候变化,2007年也许会是一个关键的转折点。从海利根达姆的八国集团首脑会议到悉尼的亚太经合组织峰会,从纽约的联合国高层会议到华盛顿的主要经济体会议,突然之间,气候变化已在全球范围内被纳入重要议程。12月在印度尼西亚,这种气候外交的爆发将达到顶点,其目标是绘出一张巴厘岛“路线图”,为达成一项新的全球协议指出一条道路。

这张路线图应该如何绘制呢?它将引领我们去往何方呢?今年举行的一连串峰会、对话和部长级会谈提出了很多意见,但是总体上并没有达成一致。甚至,最新的激烈争论已经暴露出,关于下一步方案各方面已经产生了根本的分歧和尖锐对立的观点。当政府参与巴厘岛会议的时候,他们面临的是一个岔道口,一条路通往永久的解决方案,另一条只能使希望破灭。

巴厘岛会议的关键问题是,新路线图是否能够使各国政府付诸行动,建立一个约束性的多边承诺。《京都议定书》为工业化国家设定了一个约束性排放目标,已经在此方向上迈出了一步。但是《京都议定书》无论在范围上还是在时间上都是有限的:美国和澳大利亚没有签署,其目标只包括全球三分之一的排放;并且它将于2012年期满。只有使世界的主要经济体都做出一定形式的承诺,下一阶段遏制气候变化的努力才会有效。

布什政府支持另一种观点,避开国际承诺。在此观点中,各国可以在减少全球排放问题上达成一致,建立一个“雄心勃勃”的长期目标。但是,每个国家将独立决定自己对实现这个共同目标所做出的贡献。这将不存在约束性的国际承诺。正因如此,这种方法不能为完成该任务而起到充分作用。

为什么国际承诺是必须的呢?因为如果没有国际承诺,各国就无法确信其他国家是否对全球努力做出了应有的那份贡献。而且没有这种信任,他们就不会实施这种政策并进行必要的投资来建立低碳经济。应对气候变化要付出一定的代价。从长远观点来看,减少气候变化的影响所带来的利益将远远超过这些代价。但是短期内,政府、企业和个人将更愿意承担这些代价,如果他们知道对方——和他们的竞争者——也在承担这些的话。

然而,虽然所有的主要经济体都需要做出约束性承诺,但是他们不需要采用相同的形式。世界主要经济体之间存在着巨大的差异。他们的人均排放量相差14倍,而人均收入相差18倍。各国采取不同的政策有效地应对气候变化,其方式与其它的国家优先权一致,国与国之间的政策种类也不同。2012年以后的气候框架必须适应不同国家的情况和策略。为了实现广泛的参与,它必须允许各国可以采取不同方式的承诺。

《京都议定书》的方法——整体经济排放目标加上排放贸易——应该作为气候框架的核心元素而保留下来。但不是所有的国家都准备接受整体经济目标。中国、印度和其他新兴经济体害怕这个约束性目标会把他们限制在特定的排放水平上而不考虑其经济后果,这样会过度限制他们的发展。从技术角度上讲,整体经济目标对一些国家来说也是无法实现的:接受一个约束性目标,一个国家必须能够获得其目前排放量可靠数据,并规划其未来排放,现在几乎没有一个发展中国家有能力做得到。

因此,还需要有其他的解决方法。一个可行的选择是基于政策的承诺。在此方法中,一个国家将承诺采取国家政策或一系列政策以缓和或减少其排放,而不被整体经济排放限制所约束。这就允许了各国在做出承诺时可以根据自己的特殊情况量体裁衣,并与其主要经济或发展目标相一致。例如,像中国这样的国家可以承诺全面实施其现有的能效目标、可再生能源目标和汽车燃料经济标准。热带雨林国家可以承诺减少森林砍伐。这种承诺应该是可信的、有约束性的,并有相应的机制保证其能够得到密切监督和执行。作为一种对实施的激励,各国被授予可交易的排放额度,以奖励其达到或超过政策承诺。

2012年以后的气候框架的另一个潜在元素是行业协议,各国政府共同承诺一系列目标、标准、或其他尺度,在一个给定的行业中减少排放。这种协议不但包括发达国家也包括发展中国家,特别是对后者来说,这种协议为经济承诺提供了一个实际的替代选择。在进行全球贸易的能源密集型工业中——该行业最容易受到碳限制的潜在竞争力影响——行业协议能够确保一个更公平的竞技场,从而帮助解决这种担心。

2012年以后的气候框架也可以包括对技术合作的承诺,不但能加速“突破”技术的发展,例如碳捕获和碳存储,还能通过解决金融、知识产权和其他阻止技术流向发展中国家的问题,确保技术得到更广泛地应用。最终,后2012框架必须在帮助穷人、脆弱国家适应气候变化的影响方面考虑得更多。优先考虑的问题包括,帮助各国发展全面的国家适应策略、并为最穷困和最脆弱的国家提供可靠的帮助,使其可以应对最紧迫的实施需要。

虽然2012年后的气候框架应对气候变化的努力必须允许各种各样的方法,但关键是它们能够被整合到一个共同的框架中来。如果各国独立决定其如何贡献,其合力充其量可能也不会太大。通过联合行动、以及进行一揽子谈判,各国做出的努力可能会更上一层楼。目标应该是达成一项综合协议,有足够的柔性以容纳各种各样的承诺,有足够的交互性以实现强有力的、可持续的努力。

为实现这个目标,巴厘岛会议将绘出什么样的路线图呢?至少在名义上,谈判已经在《京都议定书》的约束下进行了。2005年在蒙特利尔,《京都议定书》的签订国举行了一次会谈,以立下后2012年时期的新承诺。但是这些谈判只考虑了这些已经在《京都议定书》下制定了目标的国家的承诺。政治现实是,如果没有得到美国和主要新兴经济体的某些形式的承诺,这些国家中几乎没有任何一个国家会准备承担约束性的后2012承诺。换句话说,《京都议定书》在蒙特利尔确定的方针把自己引向了一条死胡同。巴厘岛路线图必须提供一个新的方向。

巴厘岛会议需要的是做出一项决议,在1992年的《联合国气候变化框架公约》下进行谈判(《京都议定书》是其附加协议)。《公约》包括所有《京都议定书》的缔约国以及美国、澳大利亚和其他国家。这些会谈应该平行于或包含《京都议定书》的会谈,目标是通过一揽子交易,在《公约》和《议定书》下建立新的承诺。那么,巴厘岛路线图应该在《公约》的领导下,并与《议定书》所约束的新的承诺相呼应,为建立新的激励和承诺制定一个过程和时间表,形成一个全面的后2012框架。

巴厘岛会议描绘出的这一路线图的前景,首先依赖于美国是否愿意参与会谈并做出承诺。只有美国参与进来,中国、印度和其他新兴经济体才会接受承诺的理念。然而,如果明确的目标是要美国做出承诺,那么要布什政府认可这样一张路线图似乎非常不现实。所以,开展正式谈判不太可能。可能最容易被接受的结果是,虽然其本身不是一个谈判,一旦政治上允许,一个新的公约过程有潜力成为一个实际的谈判。

抛开巴厘岛会议和布什政府,遥望未来,前景一片光明。在美国,支持强制实行温室气体排放限制的政治动力越来越强大。议会正在为建立强制性的配额贸易系统而认真努力着,该系统有望在2010年得到实施。一旦美国解决了其国内问题,它就会知道应该对国际社会做出什么承诺,同时,也将拥有强大的动力来帮助建立一个范围广阔的、有效的后2012框架。气候变化的全球政治将被彻底改变,届时一系列新的多边承诺将会实现。

今天,站在岔路口上,一些政府也许不会沿着承诺的道路前进。但是他们必须要抵制一种错觉,即另一条没有承诺的道路能够带来一个雄心勃勃的、持续的全球努力。就目前而言,宁可留在十字路口,也不要选择错误的路线。

埃利奥特·迪林格是皮尤(Pew)全球气候变化中心的国际策略主任。

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匿名 | Anonymous

欧盟边界的排放交易机制

与欧委会官员、欧盟各成员国部长以及欧盟大公司主管的交流昭示了这样一个信息。对有野心的、被迫接受欧盟边界排放交易机制的中国和印度公司的这种限制是有意义的。你可能不喜欢这个观点,那就看看正在巴厘岛会议上发生的事吧。

ETS at EU Borders

Having spoken to both EC officials, ministers from member states and directors of large EU companies a very clear message comes across with respect to China and India. Meaningful sectoral limits for Chinese and Indian companies that are ambitious and enforced or face ETS levies at EU borders.You may not like the message but watch what happens in Bali

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匿名 | Anonymous

行业减排方法

我同意,与现有的国家做法相比,行业减排方法更易促进各国达成一致、并进行管理。它将在未来减排中发挥重要的作用。发展中国家已有大量的合资企业,要达成一个共同可接受的标准和限制并不会非常困难,尤其是部分行业*(比如钢铁和汽车行业)仅受少数几个重要的公司影响。采用此法更可鼓励外国公司在它们的中国和印度企业中采用先进的低碳技术。我认为此中唯一的困难在于如何促进低碳技术在发展中国家内部各行业中得到广泛应用。发展中国家领导人希望这个行业减排方法能帮助减低能源强度,参与国际竞争,而不是在竞争中被外国公司排挤,如果这不是采用行业减排方法背后巧妙隐藏的真正目的的话。

王韬---廷道尔气候变化研究中心和苏塞克斯能源研究小组

sectoral approach

I agree that sectoral reduction approach is an approach easier to achieve agreement and to be managed compared with current national approach. It will have an important role to play in emission reduction in the future. Given large number of foreign joint ventures already existing in the developing countries, it would not be too difficult to agree on an acceptable standard or limit, especially in some sectors where there are only a few key players (e.g. steel and automobile). That could even encourage foreign companies to use advanced low carbon technologies in their ventures in India and China. The only obstacle I can see is how to facilitate the low carbon technology diffusion in domestic industries. Leaders in developing countries would wish this sectoral approach to help them to reduce emission intensity and face the international competition, rather than being squeezed out by foreign companies, if that is not the delicately concealed purpose of having sectoral limits.

Tao WANG
Tyndall Centre for Climate Change Research & Sussex Energy Group

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匿名 | Anonymous

行业减排模式

我同意行业减排模式相对于现行的国家模式来说更容易达成一致也更容易操作。这将在将来的减排中发挥巨大的作用。考虑到现在在发展中国家中已经大规模存在的合资企业,特别是在一些只有少数大型企业的行业里(比如说钢铁和汽车),就达成一个可以接受的行业标准或限制并不会特别难。这甚至可以鼓励国外企业将先进的低碳技术应用到他们在印度或中国的合资企业中。我能想到的唯一一个难题是如何促进低碳技术在本土企业中的应用。发展中国家的领导人会希望行业减排模式能帮助他们降低排放强度和适应国际竞争,而不是被国外的企业挤出市场,如果这不是行业减排模式巧妙的藏在背后的真实目的的话。

王韬
廷道尔气候变化研究中心和苏塞克斯能源研究小组

sectoral approach

I agree that sectoral reduction approach is an approach easier to achieve agreement and to be managed compared with current national approach. It will have an important role to play in emission reduction in the future. Given large number of foreign joint ventures already existing in the developing countries, it would not be too difficult to agree on an acceptable standard or limit, especially in some sectors where there are only a few key players (e.g. steel and automobile). That could even encourage foreign companies to use advanced low carbon technologies in their ventures in India and China. The only obstacle I can see is how to facilitate the low carbon technology diffusion in domestic industries. Leaders in developing countries would wish this sectoral approach to help them to reduce emission intensity and face the international competition, rather than being squeezed out by foreign companies, if that is not the delicately concealed purpose of having sectoral limits.

Tao WANG
Tyndall Centre for Climate Change Research & Sussex Energy Group