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坦桑尼亚供水私有化之争

坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆的供水系统新近实现了私有化,该国非常高兴由英国主导的的集团来管理这个系统。但是,水价也开始升高。克桑•赖斯报道。
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2005年6月1日上午11:30,克利夫·斯通、米歇尔·利弗摩尔和罗杰·哈灵顿等三个英国侨民被坦桑尼亚警方扣留。.他们都是“城市供水”集团的高级经理,该集团负责达累斯萨拉姆的供水系统管理。在被拘留了几个小时之后,三人作为“不受欢迎者”被勒令离境。当天晚上,他们就被押上从朱利叶斯·尼雷尔机场飞往伦敦的飞机,而他们的家属在几天后也回国。

他们离开坦桑尼亚,标志着这个世界银行私有化交易旗舰项目的终结。这个项目,曾经作为欠发达国家公共供水的现代化解决方法而被大力宣传。同时,这也标志着一场在援助与发展界引起巨大争议的法律讼诉的开始。诉讼的一方是“城市供水”集团的主导者——英国私营水务企业百沃特公司(Biwater)(其老板是前BBC主席——巨富阿德里安·怀特);另一方是世界最贫穷国家之一——坦桑尼亚政府。

在发展中世界的大多数城市的用水中,付出代价最大的是穷人,因为他们不得不向沿街叫卖的商贩购买像油一样贵的水。但是,在达累斯萨拉姆,面临这个状况的不光是穷人。由于几十年来对该城供水设施的忽视和投资不足,这个350万人口的城市,有自来水的人家还不到10万户。

塔克·塔巴塔位于郊区,这里的居民有低收入的,也有中等收入的。他们的砖混房屋建在细沙路旁,其间散布着高大的椰子树。这些房子大部分都通了电,通水的却极少。25岁的珍妮特·基里亚德有着一张宽阔而欢快的脸庞,她坐在自家的房子门口谈起了她的“工作”——为家里打水。她家还有三口人:襁褓中的儿子伊文斯、当建筑工人的丈夫金斯敦以及她的妹妹。珍妮特每天必须为全家弄来120升水,用于饮用、做饭和洗东西。

如果运气好的话,一户邻居家的水龙头每周可能来水2到3次。这时,珍妮特就和其他几十位妇女一起从这里打水,每桶20升水要20先令(大约2美分),她每次都打6桶。不来水的时候,她只能从“推车人”那里买水,这些人推着堆满了塑料油桶的车子走遍达累斯萨拉姆的大街小巷。他们的水,按照水质,每桶20升索价300到1,000先令不等。“这对我们来说很贵”,珍妮特说,“但有什么法子呢?我们需要水来生活。”

改善供水系统的计划早在10多年前就开始了。当时,在前总统朱利叶斯·尼雷尔的社会主义试验失败后,政府正努力地重建经济。在将近400个国营机构和企业中,有许多正准备挂牌出售。引导这场私有化运动的正是世界银行。英国对坦桑尼亚的援助比对其他撒哈拉以南国家都要多,今年就高达1亿英镑(2亿美元),因此,它为该国的私有化奠定了基调。英国国际发展部(DFID)和自由市场咨询公司“亚当·斯密国际集团”签订了一个44.4万英镑的合同,该公司主要负责供水系统改造项目的公关。作为工作的一部分,公司还推出了一首歌,被称为全世界第一首私有化流行乐。演唱者是坦桑尼亚最著名的福音歌手——约翰·孔巴船长,他现在是国会议员。

孔巴唱道:“政府和商人/国民和外宾/仿佛桌子四条腿/有朝一日,欢宴我子孙……”歌中提到了电、电话、港口、铁道,还有水。

在发展中国家,特别是撒哈拉以南地区,供水系统的私有化一直都充满争议。外国公司和政府的动因是相互冲突的:外国公司追求利润最大化,政府则希望改善经济能力有限的人们的用水条件(至少理论上如此),因此至今私有化鲜有成功的范例。

但是,世界银行和国际货币基金组织(IMF)仍然毫不怀疑地坚信,私有化是达累斯萨拉姆和达市供排水局(Dawasa)最好的前进道路。他们把Dawasa资产的私有化作为坦桑尼亚获得大规模免除债务的先决条件。如果没有买家出现,世界银行将取消必须出售资产的要求。但是,世行也说得很清楚,要获得达市供水基础设施更新换代所需的1.435亿美元一揽子贷款,只有让私营公司来负责供水系统的运营。

有三家公司对此表示了强烈的兴趣。其中两家来自法国,该国历来掌控着全世界的供水私有化领域。第三个竞标者就是上文提到的“城市供水”集团。这个集团的领头者是百沃特公司,合作伙伴还包括德国高福(Gauff)公司以及坦桑尼亚的投资者斯帕多尔(Superdoll)拖车制造公司。

百沃特公司1968年由阿德里安·怀特创建。玛格丽特·撒切尔担任首相,在英国大力推行私有化,在此期间,该公司着实声名鹊起,并且让怀特赚了盆满钵满。在业界,该公司因水处理工厂的修建和运营而拥有良好的声誉,但是以前它也从来没有承担过如此巨大的项目。由于两家法国公司拒绝提供最终报价,百沃特在投标中获胜。“‘城市供水’的标书是底限价格”,一位一直参与投标进程的英国水务顾问说。他认为,该集团并不知道它其实是唯一的竞标者。即使它干得再好,能不能挣钱也将是一个巨大的挑战。他说:“从第一天开始就陷到泥坑里了。”

这场交易的基本原则是:Dawasa仍然保持基础设施的产权;而“城市供水”负责系统的运营,它的工作包括寄账单、向用户收取水费、新户入网以及进行日常维护。在十年的合同期内,“城市供水”至少要投入850万美元,主要用于计费的计算机以及管理系统等“可移动资产”,另外,它享有六年的免税期。

2003年8月1日这一天,“城市供水”开始接管达累斯萨拉姆的供水;也正是从这一天开始,它开始财务上的大出血。它非但未能实现合同上所规定的收费目标——如果想要赢利的话,必须达到这一点,收到的钱甚至还不如国营的时候。但同时,达累斯萨拉姆的人们却发现他们的水费在增加。

“城市供水”多次向坦桑尼亚水利部抱怨说,它的投标是建立在Dawasa的片面信息之上的。其后,世界银行提出了一份报告,由当时的行长保罗·沃尔福威茨签署。报告指出,2004年7月,“城市供水”停止向Dawasa缴纳管道以及其他基础设施的月租费。这时,距离合同开始执行还不满一年。“城市供水”还坚持说必须提高其运营费。

Dawasa请普华永道公司和英国工程咨询公司霍华德·胡姆福里斯公司担任稽核员,评定上述做法是否公正。结果,稽核员们否决了“城市供水”的意见。(百沃特将矛头指向达市的水务管理机构,指责Dawasa“几乎没有启动”任何大型基础建设工程,而这是供水系统修复所依赖的基础。)

其他报告也对“城市供水”进行了批评。德国发展合作组织的结论说:“很清楚,‘城市供水’的表现很差。”没有发表的世行报告也说:“几乎所有的参与者,特别是捐助国方面,基本上都认为,私营企业的表现比Dawasa还差,即使不能说完全不可能,也是很难的了。但事实恰恰如此。”

世界银行事后还作出了另一份报告,但从未发表。该报告显示,从一开始,世行在达累斯萨拉姆的技术队就对“城市供水”的方案持保留态度。该方案的主旨是由该集团租赁输水的基础设施,同时从用户那里收回这个成本。百沃特以前在南非、墨西哥和英国等国运作过较小型的同类“租赁合同”,技术队感觉这些记录是拼凑的。报告还认为,百沃特让一只毫无经验的队伍来领导运营。

由于上述报告和其他批评,技术队请求总部的供水专家重新审查该项目的设计。但是,世行在华盛顿的质量保证团体对项目的评价是“非常满意”——也就是最高分。而且,就像百沃特后来对《卫报》所说的:“世界银行在进行了几个月的财务和技术评估之后,批准了(“城市供水”)的标书。”百沃特也否认存在任何经验上的不足,它指出,该公司曾经在南美、亚洲、英国以及非洲履行了几十个合同,并特别强调在南非城市内尔斯普鲁特的公—私自来水运营取得了“某些杰出的成果”。它还说,在坦桑尼亚的工作队伍中,有几位成员在非洲从事管理工作已经十多年了。

私有化合同是一项商业行为,“城市供水”的合同也毫不例外。且不说达成协议的资本花费,“城市供水”的“社会”义务之一是为首次入网者建立一项基金。“这笔基金用来让更多最贫困家庭接上自来水,”马吉·费尔说,他是环境活动组织“食品与水观察”(总部设在华盛顿)的一位主管,一直密切关注“城市供水”的运营。“这项基金从未设立。”世界银行的两份报告做出同样的断言。

“城市供水”对达累斯萨拉姆项目的高级管理层进行了调整,但公司的问题更多了。坦桑尼亚投资者斯帕多尔公司要求在管理中拥有更大的发言权,否则就拒绝投入更多资金。另外,一些当地职员也很不高兴。“城市供水”在这里有1,300名雇员,工程师马西亚斯·穆拉格万达是其中的一位。他说:“主管全是白人,他们和我们之间有距离,而且也不愿意听取我们的意见。根本不存在什么团队精神,我们也不知道究竟发生了什么。”

百沃特认为,核心的问题在于运营收入(这是其利润来源)过低。阿德里安·怀特和他的首席执行官拉里·马格尔两次飞往达累斯萨拉姆,力图重谈合约,他们强调运营费(在水价中按一定比例抽取)对公司是不公平的。

与此同时,公众的情绪不断恶化,几乎没人认为私有化能带来什么好处。由于百沃特和政府签订的合同,水价急剧上涨,然而在水的供应、可靠性以及质量上却没有任何明显的改善。由于选举迫在眉睫,坦桑尼亚政府被迫采取行动。作为拯救这个项目的最后努力,政府任命托尼·巴兰斯来对合同各方进行调解,他曾经担任英国水务监管机构——水办公室(Ofwat)的首席经济学家。巴兰斯提出了各种各样的建议,但没有一个双方都能接受的。坦桑尼亚政府觉得忍无可忍,于是在2005年5月13日决定取消“城市供水”的合约。

许多援助和发展机构,以及水务专家都认为,坦桑尼亚政府在这一点上没有什么错。“如果我是他们,我会给‘城市供水’一个月的期限,然后把他们踢出去。”一位早先目睹了投标过程的英国水务顾问说。

但是,坦桑尼亚政府,特别是当时的水利部长爱德华·洛瓦萨(此后担任坦桑尼亚总理)选择了一种更富戏剧性的方式。他们先是举行了一个电视转播的新闻发布会,宣布取消合约,这给该事件蒙上了一种政治色彩;然后将“城市供水”的三位高级经理押上离境的飞机,事实证明,这个决定的代价十分高昂。

在驱逐事件发生后的几个星期里,百沃特公司在非洲的好几份报刊上发表启事,批判坦桑尼亚政府。“通过政治管道流过来的援助,有时会泄漏的。”接着,该公司于2005年8月2日向解决投资争议国际中心(ICSID),这是世界银行一个比较鲜为人知的附属机构,在海牙以及全世界其他地区中心都有分支机构)提出申诉。百沃特请求仲裁委员会的三位仲裁员判决坦桑尼亚政府向公司赔偿2,000万到2,500万美元,用来偿付其在达累斯萨拉姆被没收的投资、资产和收益。

在当时的新闻发布会上,百沃特表示了遗憾,它说:“我们毫无选择余地。”在最近的声明中,它又说:“如果有迹象表明坦桑尼亚政府将毫无顾忌地没收外国投资”,潜在的投资者都会三思的,其结果将是“给坦桑尼亚以及其他非洲国家的发展目标造成严重打击”。

坦桑尼亚政府的律师自从该国1994年和英国签署双边投资条约以来,就投入了这样的仲裁进程,他们认为,百沃特公司未能履行条约义务,表现得比之前无能的国有企业还要差。他们宣称,如果政府要满足公民对安全用水的需求,同样别无选择,只有终止和“城市供水”的合约,尽管为期十年的合同仅仅进行了22个月。

仲裁是非公开的,为期一周的听证最终于今年4月在海牙召开,百沃特要求在此期间双方都不得向新闻媒体公开发表意见,这一要求得到批准。尽管仲裁的进程是保密的,但随着7月份仲裁紧锣密鼓地进行,一大群感兴趣的各方人士密切关注最终陈述递交后的结果。

当初世界银行迫使坦桑尼亚签订了这个合同,而现在它却要看着这个国家受到自身法庭的处罚。世界银行的一位发言人拒绝就此发表评论,但他又说世行最近已经任命了一名顾问,对事件进行全面再查。“我们必须知道哪里出错了,这很重要”,这位发言人说。如果ICSID裁决坦桑尼亚败诉,英国将停止对它的一切基金支付,而后者是前者私有化的支持者和最大的捐助国。而且,世界其他供水和公共事业公司对私有化的未来参与,也会受到仲裁结果的影响。

从援助与发展活动家的角度来看,这个案例是跨国公司践踏发展中国家利益的又一例证。罗斯·穆什是坦桑尼亚慈善团体“行动援助”的主管,她说:“百沃特公司的所作所为,就好像在一个偏僻的村子里发现了一个只有一分钱的小孩,然后从孩子身上夺走了这个硬币。”

十年前,如果一个公司发表正式声明谴责某个外国政府,会让人觉得十分稀奇。如今的变化是双边投资条约数量的剧增。这些条约是国家间的(通常是一个富裕国家和一个发展中国家,尽管经济地位类似的国家间的条约也越来越多),目的在于为商业企业的海外投资提供特定的保障,比如公平对待和免遭没收。这些条约中规定,企业有权利向仲裁机构对国家政府提出申诉。设在华盛顿的“政策研究所”和食物与水观察基金会发表了一份新报告,其中指出,目前的双边投资条约有2,500多个,而1989年只有385个。在依据这些条约而发生的255起诉讼中,有三分之二以上的国家在过去四年都遭到了起诉。

该报告对ICSID(其资金来自世界银行,管理委员会主席也由行长兼任)经手的案子进行了分析,结果也表明,2002年以来的大多数申诉都是针对发展中国家政府的,而且有三分之二的案子都以政府向投资者赔偿而告终。单是阿根廷一国就面临着32起诉讼,在2001-02年的经济危机中,该国遭遇财政崩溃,政府采取了紧急措施,起诉的外国公司要求其对这些措施所造成的影响进行赔偿。作为另一个极端,目前的诉讼中有1%是针对工业化领头国家——G8集团的。

一些援助和发展团体认为这些双边投资条约削弱了国家主权,并且批评仲裁的非公开性。尽管仲裁员的选择经过被诉者的同意,但没有上诉的权利。百沃特的案子尤其令这些团体愤怒。维基·凯恩是“世界发展运动”(WDM)的政策官员,她最近在百沃特公司的总部外面举行了一次示威。她说,一个失败的供水私有化项目最终却有可能导致一个穷国“在一场异国他乡的秘密法庭审判中被宰割几百万美元”,这是十分可耻的。

5月,玻利维亚通知世界银行,它将在6个月内撤出解决投资争议国际中心(ICSID),即11月初生效。玻利维亚列举了应对企业诉讼的高昂成本。委内瑞拉暗示它也可能采取同样的行动。但是,撤出是否能够让一个国家免于这类诉讼,还是一个未知数。

 一些律师还认为,这类投资者—国家之间的案子是不适用于仲裁的,因为它们涉及公益性问题。娜塔丽·伯纳斯科尼是日内瓦国际环境法律中心(CIEL)的主任律师,在百沃特的案子中,她曾经协助起草了仲裁协议书。她认为,“人类用水的权利”使这场诉讼和正常的投资争议区分开来。“在达累斯萨拉姆,人们期望供水系统能得到改善,”伯纳斯科尼说,“但是,所有研究都表明情况并未得到改善。即使私有部门禁止政府履行其职责,政府也有责任去履行。”

 自从“城市供水”的合同终止以来,达累斯萨拉姆的供水掌握在阿历克斯·卡亚手中。他五十多岁,个子矮小,看上去像个学者,办公室坐落在机场公路上。尽管水的供应情况仍然糟糕,但他显得出奇乐观。他宣称,水费的征收量增加了40%,而成本则降低了。他说他在水利部任职时就支持私有化,期待作为这一进程的成果所带来的改善。“我仍然认为这个做法没有错。我们只是找错了执行者。这把我们往后拖了好多年。”

卡亚轻轻翻了翻文件,算出2006年从用户那里征收的水费总额为170亿先令。也就是说,如果海牙法庭判决坦桑尼亚有错,支持百沃特的诉讼请求,坦桑尼亚政府的赔偿将相当于达累斯萨拉姆人民两年所交的水费。

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匿名 | Anonymous

供水私有化的又一个失败案例

这表明在贫穷国家公共用水的私有化是行不通的。那发达国家如何?加利福尼亚的斯托克顿给我们提供了一个绝好的失败案例。你想想看为什么世界银行还要继续推广这个概念。ZJ

http://www.democracynow.org/article.pl?sid=07/08/01/1435253

Another Failure of Water Privatization

This shows privatization of public water in poor countries doesn't work. How about developed countries? Stockten, California gives a good example of failure. You wonder why world bank still pushes the concept. ZJ
http://www.democracynow.org/article.pl?sid=07/08/01/1435253

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匿名 | Anonymous

世行的目的

以抢夺穷国重要公共资源为目的向其提供贷款,让人揪心啊。

Purpose of World Bank

It is robbing poor countries of their important public resources in the name of offering loans. I feel sorry for that.

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匿名 | Anonymous

不仅仅是水

这就是一个经典的例子,证明了为什么这种国家工业不应被私有化。因为任何私有企业的目标是什么?赢利。怎么赢利?减少开支,增加收益。在一个急须外国专家检查其供水系统的南美国家,某个英国水务公司就是这样做的。他们做什么了?该公司中标之后,人们发现原本清澈的水源变地浑浊不堪,以前国有水厂维修保养的水管现在生了锈!人们早晨的饮用水里居然有锈!这样的工业应该受到国家保护,不受奸商破坏,当然我指的是所有的奸商,但这里尤其指来自其他国家的奸商。要对他们说“不”!

Not just water

This is a classic example of why such integral national industries should not be privatised, for what is the aim of any private venture? To make money. How do you make money? Minimise costs, maximize profits. A certain British water company did the same in a certain South American nation which badly needed foreign expertise to overhaul its creaking water services. What did they do? After winning the tender, people found that previously clear water supplies were turning misty brown and pipelines that had been adequately maintained by the state-run company were going rusty! Nothing like rust in the water to start your day!
These industries should be protected from foreign profiteers, from all profiteers certainly, but foreign ones especially.
Just say no.