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英国气候大会延期,谈判如何重整旗鼓?

英国与欧盟前首席气候谈判代表讨论了延期举行的第26届联合国气候大会需要完成的任务。

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彼得·贝茨 (Peter Betts),英国与欧盟前首席气候谈判代表。图片来源:Chris Davy/China Dialogue

4月1日,英国政府和联合国不出意外地发表了一份声明:鉴于目前的新冠肺炎疫情,原定2020年11月在格拉斯哥举行的第26届联合国气候大会(后文简称COP26)将推迟举行。这次会议延期以及疫情带来的广泛影响,让原本计划通过这场大会提升全球对抗气候变化信心的行动也被迫推迟

彼得·贝茨(Peter Betts)在气候变化和环境政策领域拥有20多年经验,曾在长达六年的时间里一直担任英国和欧盟的主要气候谈判代表。作为欧盟2015年联合国气候大会的谈判负责人,他帮助推动各方达成了具有历史性意义的《巴黎协定》(Paris Agreement),为应对气候变化搭建了一个全球政策框架。但是,《巴黎协定》当时并没有为达成目标制定一个行动计划,而是将其留待今年的COP26谈判上解决。届时,各国将拿出更具雄心的计划。

彼得·贝茨告诉中外对话:“推迟COP26绝对是一个正确的决定。让来自世界各地的上万人聚集在格拉斯哥的一个个封闭的会场中,不仅风险很高,而且即便会议如期召开了,由于没有做好充分的准备工作,会议的包容性可能就无从谈起。”

自1994年《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)生效以来,缔约各方每年都会召开一次会议(COP),想办法将控制气候变化的目标付诸行动。各方围绕应采取的行动和资金问题一直争论不休。要想取得进展,就需要近200个发展水平和脆弱程度各异、政治制度和利益各不相同的国家就采取什么方式落实高难度的目标达成一致意见。这个过程中,人们一方面被避免灾难性气候变化的意愿所驱动,另一方面却又受制于问题的复杂程度和规模。

缔约方大会规模庞大,与会人数多达4万人,其中包括政治领导人、公务人员、谈判专家、商界人士和民间组织参与者。尽管会前各国经过了数月的准备,但是在短短两周的谈判中取得有意义的成果仍然是一件艰巨而复杂的事情。

贝茨解释道:“大会共有195个与会国和至少30个并行会议。因此,作为首席谈判代表,你必须设法掌握所有内容,了解每场会议的进展情况、听取一线谈判人员的报告、从中进行研判。”

他说,在这个过程中经常会出现偏离轨道、无法密切追踪多个对话的风险,这可能导致一个小问题被放大并最终让谈判陷入僵局。要让谈判不跑偏,就需要有能力在各种信息不断涌现的情况下始终以战略眼光看待各项目标。

他回忆道:“我一半的时间都花在处理程序问题上。你手下会有几百人正在进行技术谈判,所以必须要考虑到下一场争论中可能出现的关键问题。但是真正重要的是,如何对正在进行的谈判施加压力。”

其中的一些压力来自非政府组织、智库和媒体等外部团体,他们会追踪谈判,有时甚至被请来协助参与谈判。作为欧盟的首席谈判代表,贝茨不被允许与媒体进行对话,但是他的中国同行苏伟或其他国家的谈判官员却没有这方面的限制。在贝茨的印象中,中国谈判代表团是一支强大的团队。

他说:“我当时认为解振华(前中国气候变化事务特别代表)和苏伟(前中国首席谈判代表)是一个唱红脸,一个唱白脸。”解振华负责满面微笑地参与双边对话,态度友好,极富魅力。而在谈判中,苏伟却从不会放弃使用任何一个程序手段,比如设置障碍或者突然就已经达成的协议重开谈判。

中国并不是唯一一个使用程序策略的国家。贝茨解释道,许多谈判人员在谈判过程中都会利用这种方式来获取优势或者阻止他们不认同的措施。

他说:“一些国家的代表之所以这么做,是因为设置程序障碍要比承认自己不愿意取得进展要容易地多。结果就是,我们要花大量时间来应对这些程序措施。例如,一个缔约方说会承诺遵守协议,但是坚持协议必须是完全透明的。这听起来没有问题,但是完全透明意味着只能在所有缔约方都在场的大会对所有内容进行谈判。毫无疑问,这就意味着不会得出什么结果。”

 “另一个说法就是要求协商文件必须是‘缔约方所有的文本’(party-owned text),这也是一个‘暗语’。这意味着,会议主席不能使用经过斡旋并让各方达成妥协的可供协商的文本,而是要把所有国家提交的文本都合订成一份文件。最后的结果只能是一个长达500页的完全无法协商的文件。”

为了取得圆满的结果,必须对很多相互冲突的利益进行取舍或协调,包括脆弱的发展中国家与富裕国家之间有时存在分歧的利益。作为发达国家的谈判专家,贝茨敏锐地意识到了在资金问题上存在的潜在冲突。他说:“谈判要想取得成果,就需要获得脆弱国家和发展中国家的支持,它们与欧盟等态度积极的发达经济体在一些方面立场吻合。比如,他们也许会在减排问题上达成一致,但是在资金方面可能会出现分歧。谈判过程中何时让步是一个你时时刻刻得考虑的问题,尤其是在你手中的‘牌’不多的情况下。”

他说,在缔约方大会接近尾声的时候,谈判进程会变得更加专注和紧张。

 “所有人都知道,迟早都会进入小范围磋商,由会议主席拿出一份提议,因为你不可能与所有缔约方就这样一个复杂行动的所有事项或所有条款逐个进行谈判。”但重要的是,任何时候也不能忽视那些不在场人群的利益:2015年的法国主办方通过努力,确保照顾到了所有各方的情绪,从而使进程得以顺利推进,并将经过各方妥协达成的方案递交给了全体与会国。

法国外交官为巴黎气候大会进行了为期两年的充分准备,但是会议结果仍然无法得到保证,大会期间也是充满了戏剧性和紧张的气氛。就在《巴黎协定》获得通过后,促成该协议的许多有利条件开始发生了变化。展望COP26,贝茨认为时局已经完全不同。

贝茨解释道:“成功要归功于很多人。法国在巴黎气候大会期间做得非常好。当时独特而有利的地缘政治环境也帮了他们。美国起了很大的作用,奥巴马总统和国务卿约翰·克里都访问了中国,而美国的首席谈判代表托特·斯特恩(Todd Stern)也发挥了关键的作用。印度建立了太阳能联盟。而我们(欧盟)在将脆弱国家团结起来这一点上也发挥了作用。所有这些因素都促成了《巴黎协定》。”

但2016年特朗普当选美国总统后宣布美国将退出《巴黎协定》。美国不仅没有履行自己的承诺,还失去了动员其他国家达成更高气候目标的能力。如今,全球地缘政治氛围变得更加紧张,而中国也尚未展现出其作为气候领头羊的潜力。

2015年以来,全球碳排放量持续上升。《巴黎协定》达成已经5年,科学家预测的各类气候变化影响(比如火灾、洪水和台风)都愈加频繁和严重。政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change,简称IPCC)警告称,如要实现《巴黎协定》目标,人类只剩下十年时间来使碳排放曲线“下弯”。

显然,推动应对气候变化的政治势能大减,我们必须以某种方式重整旗鼓。

实现这种雄心壮志仍然是COP26的核心目标,但是新冠疫情的爆发不仅让会议延期,也让外交筹备工作被迫中断。贝茨对筹备工作的艰巨性有着清晰的认识。他指出,当前的承诺与实现《巴黎协定》将全球平均温升控制在2摄氏度甚至1.5摄氏度以内这个目标所需的减排量之间存在着巨大差距。

他画了一个简单的图形并说道:“我们目前的排放是550亿吨(二氧化碳当量)。如果按照现有模式发展下去,全球排放量将达到640亿吨。联合国环境规划署(United Nations Environment Programme,简称UNEP)说,如果要达到2度目标,我们需要将排放量控制在410亿吨;而1.5度目标要求人类将碳排放量控制在240亿吨。这中间有300亿吨的差距。《巴黎协定》并非毫无建树,它提出了540亿吨的排放上限,但是这显然是不够的。”

 “我认为我们在COP26上能够尽力做到的是将差距缩小50亿,或者60亿吨?也许我说的不对,可能是80亿吨。但达不到130亿吨,当然更不会达到300亿吨。而这50亿到60亿吨中或许有一半是来自中国。”

他继续说道:“如果欧盟能将减排目标从40%提升到55%,那就相当于7.5亿吨的排放量。如果印度的可再生能源占比能够翻番,那么就能产生10亿吨的减排量。中国可以提前达到碳排放峰值,从而可以贡献20亿到30亿吨的减排量。但是如果中国打算采取更加激进的措施,我们就能更大幅度地缩小差距。”

他说道,现在真正的问题是,各国领导人什么时候才能有精力关心新冠疫情之外的事情,“显然,推动应对气候变化的政治势能大减,我们必须通过某种方式重整旗鼓。大会延期期间,美国总统有可能会换届,或许就有机会重启中美关系和中欧关系。我们需要重建信任,要做到这一点,我们就必须坦诚地反思这场危机究竟意味着什么、如何摆脱这场危机、以及如何确保它不再发生。我们必须利用现有的额外时间完成这项任务。因为在这种情况下,中国的作用尤其重要。如果中国不迈出重要的一步,我们恐怕很难在COP26取得成功。”

翻译:Estelle

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