文章 Articles

环境律师谈2020年中国海外投资的绿色挑战

环境律师张兢兢展望了争议项目将要面临的法律挑战,并对中国最高法院的开创性举措表示欢迎。

Article image

几内亚桑加雷迪的铝土矿场。图片来源:Alamy

从中国“走出去”战略的角度来看,2010年代的最后一年无疑是重要的年份。2019年初在北京举办的 第二届“一带一路”国际合作高峰论坛既是一场庆典,也是一个反思调整的节点。中国这一标志性的全球发展倡议在财政可持续性方面受到了一些东道国的质疑,其绿色效益也受到国际关注。作为对国际关切的回应,中国在论坛上提出了一些完善措施(发布《“一带一路”债务可持续性分析框架》和成立“一带一路”绿色发展国际联盟)。但在2019年余下的时间里,中国在世界各地的一些海外投资项目仍引发了争议。例如,肯尼亚的发电站、加纳的“资源换基建”协议,以及亚马逊森林深处的 河流疏浚项目

张兢兢在20世纪90年代末开始从事环境法律工作,帮助中国的污染受害者将污染者告上法庭。在海外投资领域,她是为数不多站在受影响社区一方的中国律师之一。作为马里兰大学法学院的法学教师,她在过去几年里发起了一项名为“跨国环境责任项目”的法律行动,参与了一系列中国海外投资相关的案例。在其中一起案件里,她的非当事人意见陈述发挥了前所未有的作用,促使厄瓜多尔法庭下令暂停中国矿业公司庄胜集团运营的一座金矿的采矿活动,这是中国环境律师首次在厄瓜多尔昆卡的法院出庭。

在最近的访谈中,张兢兢谈了对新一年的展望。围绕中国几项备受瞩目的海外投资的法律环境演变,以及中国最高法院对“一带一路”案件的新意见,她的洞见一如既往地令人耳目一新。

马天杰:过去两年,您深入参与了西非几内亚的一个案例,一个由新加坡和中国企业组成的企业联合体主导了世界最大的铝土矿开采项目之一,影响了当地社区的生计和环境。能和我们分享一下这个项目的最新进展吗?

张兢兢:中国企业在几内亚的铝土矿开采领域非常活跃。中国赢联盟博凯矿业公司(简称SMB)是由新加坡韦立航运公司和两家中国企业(山东魏桥集团和烟台港集团)组成的企业联合体。2014年,由于铝土矿业务造成严重污染,印尼颁布了出口禁令,导致SMB的供应链被切断,于是于2015年进入了几内亚。

自运营开始以来,SMB的活动对当地环境和民生的影响一直让其笼罩在争议之中。运输红色铝土矿的重型车辆在矿区道路上来往穿梭,造成了大量的粉尘污染。露天采矿破坏了当地的水文,减少了村庄宝贵的饮用水资源,污染了村民赖以生存的水井。矿区从来没有,或很少进行表土和植被恢复。这些现有问题几乎都未得到解决。2017年该公司矿区发生大规模骚乱,SMB迫于压力,重新对现有矿区进行环境和社会影响评估(ESIA),目前该评估仍未完成。在当前这种形势下,中国的大笔投资仍在涌入该行业,中铝和河南国际矿业公司都在排队进入当地铝土矿领域。


张兢兢​在几内亚。图片来源:张兢兢​

2020年,SMB和中国其他铝土矿企业在几内亚的前景如何?

SMB今年将扩大业务,开辟新的矿区,并建设一座精炼厂和新的铁路。征地和其他准备工作已经开始。新矿址和铁路建设的环境和社会影响评估(ESIA)已经开始做了,但到目前为止,关于扩建的信息还很少。

这标志着该公司业务的重大升级,从单纯的开采铝土矿运回中国,延伸到附加值更高的铝冶炼业务。而该公司可能采用的业务模式则非常重要。山东魏桥集团是SMB企业联合体的成员之一,是中国最大的铝生产商,以独特的自备煤电+铝电解(一种极度耗电的工艺)模式而闻名。自备电厂是一种未接入电网、不受电网调度约束的自产电力,有助于保持低成本(这是该模式的一个关键组成部分)。但在中国,却由于不遵守电力行业的环境监管规制而备受争议。魏桥集团国内自备电厂的污染问题屡见报端。如果这种模式现在出口到几内亚,我们当然可以预见其潜在的环境影响。

现在当地有何举措让SMB对其在几内亚矿业活动担负环境和社会责任?

当地社区和民间团体一直向SMB投诉其污染问题。不过,此类投诉如今已被企业化解为一种日常性的状况了。SMB会在投诉发生时发放少量补偿。它还发起了企业社会责任(CSR)项目,为受影响的当地社区提供小规模生计支持。但这些都无法替代尽量减少和减轻负面影响的法律责任。​

SMB最近还在Samandou铁矿建设项目竞标中获胜。该项目位于生物多样性热点地区,因此颇具争议。考虑到SMB之前在铝土矿领域的环境记录,这让几内亚民间社会更加担心。

几内亚在2011年通过了一部相对先进的《矿业法》,吸收了其他非洲国家的一些好的实践。这部法律为受影响社区提供了相对有力的保护,但在现实中执行不力。该国还制定了基本的《环境法》。然而,几内亚的非政府组织和社区从未对企业ESIA发起任何法律挑战,也没有向法院提起环境诉讼的经验。随着中国投资大量涌入几内亚铝土矿和铁矿开采领域,该国的治理能力和维护社区利益的能力都面临巨大考验。


图片来源:Alamy

去年,另一个西非的铝土矿开采项目吸引了更多的国际关注。中国将为加纳的基础设施建设提供支持,而作为交换,加纳则计划在宝贵的阿特瓦森林开采铝土矿,用矿石支付这笔20亿美元的交易。2020年这个项目的前景如何?

几乎可以肯定的是,这个项目会因为环境和社会影响而遭遇激烈的反对。中国掘金者在加纳从事的小规模金矿开采造成破坏至今仍让加纳社会痛苦不堪。今天,你仍然可以看到这些非法活动留下的伤痕。尽管中国个体掘金者的活动并不等同于国家行为,但他们仍然破坏了加纳人对中国投资的印象,而且肯定会给庞大的“资源换基建”协议蒙上阴影。

与几内亚不同的是,加纳的治理能力更为先进,而且该国的民间组织也很活跃,其中包括大量的环境律师。他们已经行动起来,通过法律手段对该交易发起挑战。

加纳这笔交易背后的企业是中国水电。这家企业目前也是秘鲁的另一个大型基础设施项目——“亚马逊航道”的核心。这个项目旨在疏通亚马逊河,从而推动交通和商业的发展,但由于其对渔业和当地文化的潜在影响,遭到了土著团体的强烈反对。秘鲁如何处理此案?

土著团体目前从多个角度对该项目的环境影响评估(EIA)提出了挑战。秘鲁和巴西计划了20多年的这个重大基础设施项目的进度可能会因此受到影响。尽管有报道称环评即将获得批准(最早在 今年4月),但据我了解,地方民间组织将继续对环评提出质疑,可能还会提起诉讼。

"气候诉讼"的浪潮即将来临
 

包括秘鲁在内的几个拉丁美洲国家已经将土著居民的权利纳入宪法,特别是这类项目在开工之前的知情权和征询权(自由、事先和知情同意,FPIC)。因此,当地团体现在质疑EIA没有事先与土著人进行协商,并将官司一路打到利马最高法院,也就不足为奇了。

这些法律行动都没有直接以这家中国公司为目标。相反,它们的目标是改变东道国当局作出的行政批准和决定。如果这些行动取得成功,将不可避免地延迟项目进展,并给开发商造成损失。该地区所有中国投资者都应该对这样的前景有所意识。

你一直在关注2019年的其他一些案件,包括世界各地对煤电项目的法律行动。你从这些案件中得到了什么信号?

“气候诉讼”的浪潮即将来临。中国企业深度参与的肯尼亚拉姆电站案,不过是一个突出的例子,由此可以看出,如果项目存在环境问题,那么活跃的民间组织和独立的司法体系就会成为它的巨大障碍。

随着气候变化成为一个日益紧迫的全球问题,社区和活动人士将越来越多地以气候诉讼为手段,向煤电项目,以及允许此类项目的政府政策发起挑战。去年,印度农民和渔民在美国向资助了古吉拉特邦的一座燃煤电厂的国际金融公司(IFC) 提起诉讼。中国出资建设的波黑图兹拉7号火电站也因法律挑战而陷入困境。

就在几周前,在非政府组织Urgenda起诉荷兰政府之后,荷兰最高法院作出了一项历史性的裁决,要求政府在2020年底之前将温室气体排放在1990年的水平上减少25%。世界各地的这些进展预示着,如果中国继续在海外投资和建设燃煤电厂,面临的法律道路将相当坎坷。

到目前为止,这些司法较量都是在东道国进行的但人们常常能否“激活”中国自己的法律体系实现负责任的海外投资?

在跨国案件中,给予东道国对有关环境和社会影响的诉讼管辖权是一项普遍接受的原则。这是因为它们的司法机构可以更容易地查明在本国土地上发生的损害赔偿和侵犯事实。

中国确实需要制定更高级别的对外投资法律法规
 

这并不意味着中国的监管制度在加强其海外投资所肩负的相关责任方面没有作用。事实上,中国已经出台了一系列政策,引导对外投资走上更加可持续的道路。2017年,四部委联合发布了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》,呼吁中国企业遵守东道国法律、国际条约和国际高标准。但这些政策条款往往只是鼓励性质的,没有约束力。极少数具有约束力的规定,如国家发展和改革委员会(NDRC)的《企业境外投资管理办法》,也只是低级别的部门规章,效力有限。因此,中国确实需要制定更高级别的对外投资法律法规,引入针对外向型企业的问责制。

真正令人鼓舞的是,2019年底,中国最高人民法院就司法体系如何支持“一带一路”倡议发表了开创性意见(《一带一路意见二》,简称《意见》),指出中国应“积极为全球环境治理贡献司法资源”。更具体地说,它呼吁中国司法机关加强环境公益诉讼和侵权诉讼,以“制止环境违法”和“执行损害赔偿责任”。

如果这些意图是真实的,那么《意见》实际上是打开了中国法院受理境外,特别是“一带一路”沿线发生的环境公益诉讼和侵权案件的大门。中国的司法资源和处理国内环境纠纷的经验现在可以被环境治理不发达的国家中那些受中国投资影响的社区所用。这无疑是我作为一名中国环境律师收到的最好的新年礼物,也是我渴望在来年能够积极从事的工作。

本访谈已与 Panda Paw Dragon Claw博客网站联合发表

翻译:奇芳

发表评论 Post a comment

评论通过管理员审核后翻译成中文或英文。 最大字符 1200。

Comments are translated into either Chinese or English after being moderated. Maximum characters 1200.

评论 comments