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2020: 中国垃圾焚烧厂能否逆转“邻避”?

新的一年,中国最受污染争议的行业之一将面临更严苛的信息监测和公开要求。

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江苏南京的垃圾焚烧发电项目。图片来源:Alamy

位于广东佛山的南海固废处理环保产业园的大门前,一个五平方米左右的电子显示屏全天24小时显示烟尘、二氧化硫等污染物浓度信息。园区内部绿化比例很高,还建有2000多平方米的环保展厅,不少周边居民闲暇时会来园里散步参观,也经常有其他企业、各地方政府考察团等来此参观学习。园区甚至计划申请成为佛山市工业旅游景点。

这样的场景在中国大大小小的垃圾焚烧厂已并非新鲜事。在中国着手解决“垃圾围城”的过程中,垃圾焚烧场在各个城市大量兴建,而公众的污染忧虑使这个行业成为中国最受环保争议的产业之一。

2017年以来,中国环境监管部门对垃圾焚烧行业的污染信息监测和公开提出硬性要求,意在扭转行业长期以来在公众眼中的负面形象。这些措施在2020年一开始将进一步强化升级,垃圾焚烧行业将面临来自监管者和公众的更严厉监督。


南海固废处理环保产业园门口的电子屏实时显示各项污染物信息,图片来源:中国对话

装、树、联

统计,中国的垃圾焚烧发电厂项目2019年达到新的高峰,有约600个拟在建的大中小型项目。但因为建设水平参差不齐,垃圾分类比例低等原因,焚烧厂几乎和“有毒有害物质”划上了等号。因此,居民抗议活动频发。“邻避效应”(NIMBY)成为中国垃圾焚烧行业选址的一大难题。

“邻避现象”来源于英文“Not In My Back Yard”,即“不要在我家后院”,指所在地公众不愿意接纳建设项目的抵制行为。

2014年杭州市余杭区“九峰”垃圾焚烧发电项目就引发了大规模冲突事件,当地5000多名群众聚集拥堵高速激烈抗议。2016年广东肇庆市垃圾焚烧项目也导致上千位当地居民在镇政府门前集会抗议,地方政府迫于压力宣布停止垃圾焚烧项目征地工作。

一项基于2007-2016年10年间15起邻避事件的研究称,一些地方政府在开展项目时封锁项目相关信息,甚至拒绝沟通,使民众无渠道表达意见,导致事态恶化。研究认为化解冲突需要公开信息,尊重公民知情权,提高民众参与度。杭州的抗议冲突发生后,中国网的评论文章指出,加强信息公开,保持信息对称才是解决冲突的有效方式。

从2017年开始,中国开始尝试将垃圾焚烧项目的公众沟通机制化。环保部(现为生态环境部)当年发布通知,要求全国垃圾焚烧场安装污染物排放自动监测系统,在厂区门口树立电子显示屏实时公布污染物数据,并且将监测设备与环保部门联网。这一套简称“装、树、联”的要求意在“推进环境信息公开透明,(使垃圾焚烧项目)获得群众认可。”

而近期发布并于2020年1月1日起实施的《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》(《规定》),则进一步规定,自动监测数据可作为环境违法判定证据。自动监测数据将长上“牙齿”。

信息公开之困

这些规定和要求背后,是中国垃圾焚烧厂的信息公开情况整体不容乐观的现实。“装、树、联”仅仅只是垃圾焚烧行业提高透明度的一小步。

由民间环保组织芜湖生态中心和公众环境研究中心(IPE)发布的针对中国垃圾焚烧厂的环境责任履行观察报告显示,中国正在运营中的428座垃圾焚烧厂中,仅有49座在网站公开烟气自动监测数据,61座公开企业周边环境质量信息。对于公众最关心的垃圾焚烧厂二噁英排放信息,也仅有99座予以公开。报告指出,部分垃圾焚烧厂在厂区内设置的电子屏公众很难看到。公众更易获取的网上信息则非常有限。

中国政法大学污染受害者法律帮助中心刘湘律师认为,由于中国环境法律体系中效力最高的《环境保护法》只是“鼓励”企业主动公开环境信息,环保部门发布的低层级标准和规定即使有“强制性”规定,实际上执行的难度也很高。

站在企业的角度,有焚烧行业内部人士表示,各地各层级政府从焚烧企业采集污染数据的机制和数据公开的要求不统一,导致企业在信息公开时存在诸多考量,也需要和地方环保部门进行沟通,造成企业对公开信息保持审慎态度。

逆转邻避?

在介绍2020年开始实施的新规时,生态环境部的官员指出,过去即便安装了自动监测设施,对于垃圾焚烧企业的排污超标结果认定还是以人工监测为主。随着自动监测技术水平的提高,自动监测数据已完全可以作为超标排放违法行为认定和处罚的依据,实现“线上千里监控,线下执法联动”,将有力震慑违法排污行为,是一次“历史性”的突破。

上述官员在发布会上也坦陈,生活垃圾焚烧行业的“邻避效应”较为突出,出台新规是为了迫使个别工艺水平落后、管理水平低下、不能长期稳定达标排放的垃圾焚烧厂被淘汰,树立整个行业“良好的社会形象”。

在政府苦心督促行业进行社会“公关”的同时,一些意识到问题的企业也已经行动起来。

南海固废处理环保产业园此前也曾因污染问题和旁边的大学城陷入纠纷。附近居民和师生担心该垃圾厂焚烧产生的臭气和污染而多次投诉,要求焚烧厂搬迁。

面对这种情况,产业园痛定思痛,一方面投资升级污染控制设施严控飞灰、渗滤液、烟气、臭气等污染物;另一方面通过显示屏实时公布各项监测数据,并向周边居民和师生开放厂区,居民“监督员”可以随时进入厂区监督。这种全方位的社区“公关”最终赢得了周边社区的接受,并成为垃圾焚烧行业“逆转邻避”的一个案例。

IPE绿色供应链项目官员丁杉杉认为仅靠政府的督查执法难以解决所有的工业企业污染问题,企业应该建立社会责任意识。对企业,尤其是上市公司来说,“合规公布自己的环境信息不仅是履行社会责任,更是为股东们负责。”丁杉杉说。

“整个国家都开始考虑垃圾问题的重要性了。”上述垃圾焚烧行业内部人士说,“已经有越来越多的焚烧厂开始大力投入改变形象。至于如何更好向公众沟通,消解误会,这需要持续的努力。

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