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“一带一路”在中缅边境需要克服的挑战

中缅新的基础设施走廊穿过战争区,面临冲突激化和环境退化的风险。

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连接云南和仰光的中缅铁路项目,横跨怒江的铁路桥梁。图片来源:Alamy

一年前,中缅两国签署协议建立中缅经济走廊,作为中国“一带一路”倡议的一部分。如今,这条走廊面临陷入缅甸军方和少数民族武装团体冲突的风险之中。

中缅经济走廊绵延1700公里,是一个由铁路、贸易区以及其他大型基础设施项目组成的网络,其目的是促进相对贫困的缅甸与较为富裕的中国云南之间的经济融合。然而,持续的武装冲突和民众对中国投资态度不定意味着走廊的前景并不明朗。

2011年结束军政府统治以来,缅甸对中国投资的态度比其他发展中国家更为谨慎。据路透社报道,去年8月,缅甸官员通过协商将拟建的皎漂深水码头的成本降低了80%,从超过70亿美元削减至13亿美元。缅甸方面在财政部副部长塞特·昂的带领下,大肆抨击债务负担过重带来的风险。

这种思维模式已经扩展到新的中缅经济走廊协议,缅甸官员已经成功地为中国的大型投资设定了条件,坚持公开招标权以及获得国际融资的能力。截至目前,中国提出的38个中缅经济走廊项目中只有9个获缅甸政府批准。

如果中国希望中缅经济走廊取得成功,中国企业需要重新获得缅甸公众的信任,并证明“双赢”策略不是空话,尤其是在边境敏感地区。每个人都必须公平地享受到发展带来的惠益,而不是集中在缅甸的军事强人和经济精英手中,否则中国的海外计划将继续被冲突困扰。

旗舰工程

木姐-曼德勒铁路是中缅经济走廊最著名的规划项目之一,计划耗资约90亿美元,项目将新建431公里的轨道,与云南大瑞高速铁路相连。中国中铁二院已完成项目可行性研究并提交缅甸政府,但环境和社会影响评估尚未完成,第二阶段将向西延伸至皎漂的新码头和经济特区,南至仰光,而中国交通建设有限公司计划在那里开发仰光新区项目,占地超过1500平方公里。第一阶段计划将2万多亩洪水频发的农田改造为城市工业区

这些大型基础设施项目一旦建成,势必会彻底改变缅甸。全国公路和铁路的延伸将加速贸易、劳动力和资本的流动,拉近未来的中缅关系。然而,根本问题依然存在,缅甸设想的未来是什么样的,又由谁来决定这一设想?

尽管缅甸政府的谈判立场和条件侧重于经济和财政可持续,但中国在缅投资的许多突出问题都涉及大规模开发项目对边缘化群体的社会经济和环境影响。中国国有企业在资源开采和能源基础设施项目上已遭遇非常大的阻力。

中国在缅甸遭遇最大挫折的投资项目是密松大坝,这个600万千瓦的水电项目涉及到克钦邦1万多村民的搬迁问题。2011年,缅甸时任总统登盛单方面暂停密松大坝项目。之后,密松大坝项目作为中缅经济走廊的一部分,曾多次试图复工,但均遭到缅甸全国各地的反对,2019年年初甚至爆发了集会抗议。

皎漂至云南省会昆明的油气管道沿线也爆发了抗议活动,该管道全长770千米,途经冲突不断的克钦邦。沿线社区要求中国国企给出更高经济赔偿,以弥补土地流失对其生活造成的影响

考虑到民众的不满情绪,几家中国国有企业试图展示缅甸参与“一带一路”带来的切实效益。中缅油气管道建成以来,(中国石油天然气集团公司下属的)东南亚天然气管道公司已经捐赠2500万美元用于为沿线农村社区建设学校、诊所和供水系统。

今年4月在北京举行的第二届“一带一路”高峰论坛上,中国同意为缅甸政府提供10亿元赠款,用于改善其国内生计、开展重大项目可行性研究,并为缅甸北部数以万计因内战而流离失所的民众提供人道主义援助。

但援助赠款和企业社会责任无法从根本上解决缅甸的动乱,这与缅甸军队在少数民族邦的长期战争密不可分。



战时的基础设施开发
 

为促进缅甸边境地区社会经济和环境的可持续发展,中国新的开发计划必须考虑几十年内战带来的政治遗留问题。拟建的基础设施项目将经过局势高度动荡的地区,各武装团体和缅甸军方都在争夺这片领土。

8月中旬,寻求自治的少数民族武装团体北方联盟发动袭击,封锁了政府控制的木姐和清水河对华贸易线路,导致价值数百万美元的货物滞留在边境两侧。为此,中方召集缅甸军方和北方联盟进行和平谈判,但尚未取得持久成果。
 

多年来,中国积极参与缅甸的和平进程,但所有政治解决方案都严重依赖缅甸的自然资源开采经济。几十年来,围绕领土和主权的种族争斗导致武装团体各自割据,一些团体仍与军方存在积极冲突,一些则已经签署停火协议以换取商业发展。
 

中缅经济走廊项目是缅甸政府与中国国有企业之间建立的伙伴关系,而从事自然资源开采的则是少数民族武装团体和中国私人投资者。在如此复杂的政治格局中推动基础设施开发要冒着加剧现有不平等和紧张局势的风险。

克钦邦的种植园问题
 

边境地区战争不断和缅甸发展项目征地问题交织在一起,给与缅甸政府合作的中国决策者带来了复杂的挑战。大量资本流入缅甸也增加了环境退化的风险,如果没有更加严格的法规,中缅经济走廊的公路和铁路升级计划将威胁农村生计和生物多样性丰富的生态系统。

缅甸森林砍伐速度加快的原因在于交通的增长,克钦邦高地等之前的偏远地区已经通路,全天候均可通行。这些道路许多都用于向云南运输非法砍伐的木材。
 

将森林转变为香蕉、橡胶等农产品种植园也是造成森林砍伐的原因,而这些种植园背后有中国私人资本的身影。根据民间社会和政府报告,十年来中国在克钦邦经营的香蕉种植园面积迅速增加,从2007年的6100英亩增至2018年的10万英亩以上。绝大多数种植园位于毗邻中国边境的万贸镇(Waingmaw)。

这些迅速扩张的种植园里种的是组织培养法培育出来的香蕉树,这种克隆品种及采用的单一种植法都需要持续使用化肥和杀虫剂,会污染当地社区的供水和水生生态系统。

随着组培香蕉树耗尽土壤肥力,农业企业主需要不断获取更多土地用于生产。一些种植园所使用的土地曾属于克钦族农民,克钦独立军和缅甸军队之间的战争导致他们被迫离开家园

克钦邦的其他种植园位于克钦新民主军控制的边境地区,该武装团体现已成为受缅甸军方指挥的边防部队。随着来自云南的私人投资者进入克钦邦不受监管的农业部门,军方支持的克钦新民主军当局助长了企业逃避罪责的行为。克钦新民主军控制的边境小镇彭瓦(Pang Wa)和卡皮克迪(Kanpiketi)势必会因为中缅经济走廊的一个跨境贸易区而发生变化。

破坏环境的香蕉种植园只是缅北政治和经济制度之下将权利和利润置于民众之上的一个表现。以此为背景,克钦邦政府和一家云南公司正在共同开发密支那经济开发区,计划将其打造成工业化农业生产和加工中心

中缅经济走廊的规划者和相关企业必须考虑新项目对社会和环境产生的连锁影响——新的贸易和能源基础设施将来带什么样的发展模式?这些变化将如何影响缅甸内战以及和平进程的政治格局?中国的经济影响力是否会加剧缅甸边境的环境退化和暴力冲突,还是让缅度各族人民的生活得到明显改善?

为了避免中缅经济走廊加剧现有的问题,中国国家和省级规划人员需要更好地了解如何避免让中国资本卷入缅甸武装军队强化领土控制的活动,因为这些武装军队是造成目前边境地区政治混乱和不稳定的原因。

绿色“一带一路”需要的不仅是经济投资。考虑到缅北缺乏有效监管以及当地社区生计毫无保障的现状,中国的投资必须建立更广泛、更具包容性的利益相关方联盟,特别是最了解当地社区需要的基层民间社会团体,让他们参与缅甸边境地区的发展规划和决策过程。

 

翻译:YAN

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