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香港停滞的引擎

香港回归中国已经10年了。香港创造了巨大的财富,但是环境方面有怎样的进展呢?陆恭蕙回顾了10年间,这块以令人窒息的烟雾而闻名的土地上的环境政策。

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过去10年香港的环境政策有一些进步,但是在某些问题上的进步十分有限——甚至在许多领域出现了停滞。那么政策何以成功,又何以失败呢?

成功之处包括:完成了净化海港计划的第一阶段(HATS),改善了海水质量,减少了柴油汽车的污染排放;机场从启德迁移到赤立角,使受噪音污染影响的居民数量显著减少;再循环固体垃圾量有了大大的提高。新的具有特殊科学意义的地质遗迹已经全部被认定,包括一个新的国家公园和一个新的海洋公园。

此外,一系列政策前沿也有了进步环境影响评估条例的落实与细化,建筑垃圾和拆除垃圾收费计划的强制执行。对一系列问题的跨界合作也有了进展,特别是空气污染。节约用水和再循环用水正在被大力推进。

但是总的来说,过去的10年是背弃诺言、丧失机会、错过目标和计划停滞的10年。这些包括:

*大部分人口(在如此富有的城市里)仍然没有下水处理系统,或者只得到初级水处理;

*缺乏对生物多样性的全面保护政策和有效机制;

*缺乏可持续发展的能源政策,以及对温室气体排放和气候变化相关问题的目标;

*没有履行全面实施“污染者承担原则”,意味着运输、能源、供水、垃圾和污水处理服务都价格过低;

结果是,相对于1997年,2007年香港居民人均使用了更多的资源,并制造了更多的污染。香港仍然遭受着极为危险的高水平的空气污染;在几个地区,水质量很差,特别是深水湾和一些河流;高度暴露于严重的汽车噪音之下;以及垃圾掩埋地正在快速缩小。生物多样性丰富的地区正在被挥霍,用于房屋、公路和其他基础设施建设。

造成这种困境有许多原因:

领导能力:自香港最高行政长官以下,决策者(长期如此)依赖大型物质基础设施作为促进经济发展的主要工具。两任最高行政长官对环境保护缺乏领导能力,在公务员身上产生了连锁反应。自从香港回归,负责环境保护的决策局已经两次重建,影响了政策发展的势头。期间能源供应由一个独立的局来处理。自2007年7月1日开始的第三轮重建中,环境和能源职责被归于一个局,这个局将来有望更好地协调政策。在一些领域,如气候变化和“污染者承担原则”,谁负责或应用什么政策的问题还不确定。对立法会(LegCo)来说,环境仍不是一个十分优先考虑的问题。政府建设基础设施的提议经常被证明是不合适的,但是立法会还是没有对其施加太多的阻力。

可持续发展:政府决策者随意使用可持续发展的花言巧语,但是还需真正地将其付诸于实践。他们没有把可持续发展看作一个政策目标,或者调整政府组织结构和实践来实现这个目标。总体上,部长和官员的决策与行为没有反应出他们寻找可持续发展解决方案的意愿。实际上,大多数的高级政要已然在主观上考虑了可持续发展,及其在政策实施中如何成为发展策略和操作指南, 但他们继续用砖头加水泥来促进经济发展。那些高官看起来不知道这两个问题是紧紧缠绕在一起的。毕竟,自然环境覆盖于地球表面,所有人类的活动都发生在这里。这不是“平衡”发展和环境的问题:两者应该相辅相成。实际上,良好的环境是刺激质量发展和创造就业的一个手段。

规划:在2007年,规划过程,特别是战略规划和运输规划,继续表现出对环境问题综合考虑的缺乏。这部分归因于政府以发展为主导的作风,这与规划系统中宣称的可持续发展目标相冲突。香港历史遗留的污染问题很大程度上源于其拙劣的规划。战略规划仍采用一种高层命令的方式,不能有效地让全体居民参与决策制定。政府规划的根本质疑很少提供公众参与。现在有一种倾向,大型基础建设项目绕过战略规划过程,不进行翔实的分析就勉强通过。

公众咨询与参与:尽管自从1997年回归以来,对问题的公众咨询方法更系统化了,但是环境政策的制定仍然缺少大众参与。政府仍有一种倾向,即依赖法定机构和咨询组织,而不是真正的公民参与;通常,问题的主要决策已被预先制定了。这不但导致了非最佳决策,而且也减少了公众对问题的参与,减少了对公众进行环境问题教育的机会,并在关键政策实施上花费额外的时间和财力,事与愿违。

跨界合作:香港的环境,特别是空气污染和水污染,严重受到地域性排放的影响。同时,香港经济的发展与其他地区更加融合,所以不但有必要而且有机会施加影响。尽管存在一些实用的研究和创新,但跟回归时的期望相比,跨界合作更加有限、更被动。从大陆得到的发布数据仍是个问题(虽然自从2006年以来广东的空气污染数据好转了)。关于问题的根源,没有好的数据,很难对方针和对策进行指导,找到解决办法。尽管支持政府的努力体现了工商业和NGO的利益,大多数合作也只处于管理层面。工商业界的加入,对任何能够促进减少跨界污染的努力,都是至关重要的。

虽然形势紧急,但是仍有希望之光闪烁:更进一步的汽车减排计划已经完成;HATS的第二阶段必将更加推动海水质量的提高;一个减少垃圾(包括能源回收技术)的新策略正在展开。但与此同时,上述的基本因素中没有一个有显著改变。实际上,现任最高行政长官正在承诺,加速基础设施发展,这只能增加对资源的需求和对生物多样性的威胁,加剧污染。

 

陆恭蕙是思汇政策研究所(Civic Exchange 的CEO

上述文章是《停滞的引擎:1997-2007香港环境政策的10年停滞》的摘要,该书是Civic Exchange发表的调查香港过去10年政策的4本书之一。其他书的题目是:《仍然扼着我们的呼吸:1997-2007香港空气质量政策的回顾》;《领导能力的反思:董建华和曾荫权1997-2007》;和《从无处到无处:香港1997-2007的宪法发展》。需要更多信息,请访问www.civic-exchange.org

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匿名 | Anonymous

香港的政策与中国内地的污染

过去十年间香港政府的环境政策就像万花筒似的。但是无论如何,香港本地的污染源是(香港空气质量问题)主要的诱因吗?毕竟,中国内地的污染更为严重且长期受人诟病,(有人认为)无论香港(政府/市民)怎么努力去治理本地污染源而改善空气质量,香港依然会从高度工业化的珠江三角洲地区接收大量空气污染物。大家对这个议题有什么看法?

SL

Hong Kong policy and Chinese pollution

It looks like environmental policy in HK was a mixed bag in the past decade. But in any case, is it the most important factor in local pollution? After all, there are many that blame the Chinese mainland for the worst of the pollution, and say that however much HK cleans up its air quality etc. then the heavily-industrialised Pearl River Delta will continue to pollute the region. What do people think? SL

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匿名 | Anonymous

港人治港(环境问题)

香港从政府到大众都需要意识到保护和治理环境的紧迫性,否则,香港迟早也会和内地一样,环境恶化到在近期的时间内不可能得到解决的现状。

More HK efforts needed to deal with environment issues

More efforts are needed from the HK regional government to the public to realize the urgency to deal with the environment issue in HK.

Otherwise, HK will, sooner or later, experience the same situation as current Chinese mainland: The environment is worsening to such an extent that the issue could not be resolved in near future.