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中国土壤污染治理将有法可依

2019年开始实施的《土壤污染防治法》将开启中国土壤治理的新时代吗?

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广东省贵屿镇,粉碎过程中产生的墨盒污泥 (图片来源:baselactionnetwork

两年多前的“常州毒地”事件曾让中国公众猛然意识到土壤污染的环境健康风险。长久以来无法可依的状态,使中国土壤安全问题成为悬在中国社会头顶上的“达摩克利斯之剑”。但是几周之后,中国土壤污染治理将随着《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤法》)在2019年1月1日的正式实施而翻开新的一页。

在2016年的《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”)的防控思路基础上,这部效力等级更高的法律细化明确了责任人制度,并体现了预防为主和风险防控的原则。尽管还需要更多的细则出台以保障新法的有效执行,但它已为土壤治理提供了明确方向,被认为是防止类似“常州毒地”污染事件再次发生的一道屏障。

土地污染,沉疴痼疾

近10年来,土壤问题在中国集中爆发。中国科学院地理科学与资源研究所环境修复中心主任陈同斌研究员在此前接受采访时介绍说,不同于大气和水污染,土壤问题隐蔽性高,“潜伏期”长,污染问题从产生到爆发会间隔数年甚至十数年,治理难度与代价也很高。

以“常州毒地”事件为例,处于争议中心的污染地块是由当地的老化工厂和农药厂在数十年跨度内产生的,因土壤修复过程中的二次污染对周边居民造成伤害。危害爆发时,造成污染的企业早已改制重组并整体搬迁,导致无法追究责任人。

环保组织自然之友总干事张伯驹说,“土壤污染最不引人注意,却又经常造成污染事件,因为它和人的健康、食品安全等有非常强的关系。”

土壤问题的堆积,和中国改革开放40年来长期粗放的经济发展方式、工矿产业居高不下的污染物排放量、农药化肥的使用等关联密切。2014年4月,当时的环境保护部联合国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》指出,全国土壤环境状况总体不容乐观,部分地区土壤污染较重, 耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出。

严峻的土壤污染问题背后,是一系列现实的问题:如何防止问题进一步恶化,如何治理面积广泛而隐蔽的污染,谁来承担治理责任,治理费用从哪里出,采用何种技术进行土壤修复…… 在“常州毒地”案中,上述问题也集中出现:原污染企业搬迁、土壤修复工程操作不当、环境评估报告存在严重瑕疵。《土壤法》能否为这些问题提供解决方案,是其能否扭转土壤污染局面的关键

明确主体责任

“过去土地使用方对土壤保护和修复的意识很薄弱。项目建设前的环境影响评价通过,基本上就可以高枕无忧了,“自然之友法律与政策倡导总监及环境律师葛枫告诉中外对话,“生产和开发过程中造成土壤污染的责任是缺乏认定依据的,土地的使用方经常可以污染却不担责。”

《土壤法》通过明确土壤污染防治过程中的责任义务,来规范用地过程以及落实被污染土地的修复治理追责。

在新法中,土地污染责任主体被细致地划分为十三类,包括污染排放者、建筑物和工业设施的拆除者、尾矿库的运营、管理者、农药化肥的生产者、销售者和使用者、土壤修复施工单位、土地使用权人和地方政府等。每一类都被分配了相应的法律责任。在主体有争议时,《土壤法》将不同性质土地的责任认定工作落实到了相关部门。

被污染的土地能“债有主”,未被污染的地块则分别由监督管理部门与即将使用开发地块的责任主体承担污染风险。土地使用方需要在使用前进行污染风险评估,在使用过程中避免可能产生污染的活动,在实施修复活动中确保不会造成污染扩散。

管控风险

新的《土壤法》将“预防为主、保护优先”的治理原则写进了法律。

中国环境修复网执行主编高胜达告诉中外对话,“污染源没有被切断,盲目进行修复或者生产建设都是不科学也是不经济的。”

同时,新法规定,各级政府部门有责任制定和更新包括土壤有毒有害物质、土壤污染重点监管单位、建设用地土壤污染风险管控和修复等几类名录。张伯驹说打了个比方,“首先得知道家底儿是什么,才能着手治理。”

《土壤法》也继承了“土十条”的分类施策原则,根据污染程度和土地用途将农用地和建设用地分为几个类别,每个类别的管理措施不同。对未污染和已污染的土壤实施区别对待,分别提出保护、管控及修复的针对性措施。

生态环境部土壤司副司长钟斌在访谈中表示,土壤和大气不同,后者无法进行完全隔离。而对受污染的地块,在完全治理不具有经济可行性的时候,可以采用风险管控措施,避免它们通过农产品等途径影响人类健康。

新法落地前,生态环境部曾在今年7月联合国家市场监督管理总局陆续发布了农用地建设用地土壤污染风险管控标准,为监测、实施、监督工作提供具体标准和要求。包括“受污染耕地治理与修复导则”在内的其他标准的制定工作也已经进入征求意见的阶段。

“超级基金”在中国落地?

面对大量需要治理的污染土地,中国面临资金投入不足的问题。中国土壤修复资金投入在环保产业占比不到1%。而土壤污染责任主体认定的复杂性导致修复资金“钱该谁出”的问题成为了困扰。新法的一大亮点是提出污染防治基金机制。在政府资金不到位而污染责任一时难以认定时,基金制度或将成为保证污染得到治理的一道保险。

《土壤法》将在中央和省级层面设立土壤污染防治基金,用以治理农业用地土壤和无法认定责任人的污染地块。

 “虽然污染防治基金制被写进这部法律里,但具体制度还有待研究,”高胜达表示。

在毒地治理经验丰富的美国,“超级基金”(Superfund)的存在使得全国范围内的污染场地治理能够有序地开展。该基金中的资金来自于财政拨款、向可能污染土壤的化工原料和行业征收的税费以及向负有环境损害责任的公司或个人追回的罚款。

目前《土壤法》并未对防治基金的资金来源做明确说明。而关于资金的管理办法,新法规定将由国务院财政主管部门会同生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门制定。

基金制度对于农业用地的污染治理将是一个好消息。中国科学院日前公布的最新研究结果显示,中国粮食主产区耕地土壤重金属点位超标率为21.49%,其中重度污染比重为5.02%,几大主要粮食产区无一幸免。依靠农产品产生的收益无法支持农用地修复巨大的资金需求。基金制度有可能填补农用地治理方面的部分资金缺口。

信息透明化信号

信息不公开是导致中国土壤污染严重性长久不为公众所知的重要原因。2005年环境保护部会同国土资源部开始了历时八年的首次全国土壤污染状况调查。但环保部一度以“国家秘密”为由拒绝公开相关调查方法和数据信息。这次预算高达10亿人民币的调查,因为迟迟不公布调查数据而曾饱受诟病。

《土壤法》规定将“建立土壤环境信息共享机制”,“公众参与”也被囊括进了基本原则,土壤污染信息和公众之间的壁垒或将被推倒。

新法同时规定每十年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查。生态环境部土壤司副司长钟斌在访谈中表示普查信息将依法公开。但他同时也提到,出于预防人为干扰普查结果的考量,具体点位信息一般不予公开。

主管官员的表态显示,中国治理土壤污染的努力,势必还会面对很多复杂的情况。但是德国图宾根大学地球科学学院学者曹左男认为,“从无到有,本身就是一大突破。《土壤法》能够为国内土壤污染的防控及治理翻开新的一页,是很值得期待的。”

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