文章 Articles

中国试图建立湄公河合作新时代

中国正在探索与湄公河国家合作的新途径,但任何新的协议必须将民间社会和环境上的担忧考虑进去,卡尔·米德尔顿认为。

Article image

澜沧江-湄公河养育了在生活在沿岸的7000万人口。(图片来源:He Daming)

澜沧江-湄公河合作(澜湄合作)首次领导人会议在海南三亚召开距今已经有两年半的时间了。这个由中国主导、所有6个澜湄国家共同参与的多边机制的目标是深化中国与东南亚大陆国家之间的经济、文化和政治联系。领导人们一再宣称澜沧江-湄公河对这一合作的重要性。为响应这一说法,澜湄合作将于11月1至2日在云南昆明举办“首届澜湄水资源合作论坛”。

2018年1月在柬埔寨首都金边举行的澜湄合作第二次领导人会议展现了该倡议迅速前进的步伐。多次召开政府间高级别会议、启动近200个由中国资助的项目、通过各种秘书处和工作组深入推进澜湄合作的制度化,这些都反映了该倡议的迅速发展。然而,虽然中国已经推出了一些民间交流活动和大学奖学金项目,澜湄合作以国家为中心的操作方法让公众鲜有机会参与审议该机制的总体政策原则和方向。

https://www.thethirdpole.net/wp-content/uploads/sites/3/2018/03/Lancang-Mekong-photo-from-Twitter.jpg
在柬埔寨首都金边举行的澜湄合作第二次领导人会议 (图片来源: KT/Chor Sokunthea)

一些中国政府官员和学者通过澜湄合作提出,上游和下游国家都享有对彼此的权利和责任。这种“互惠互利”的概念虽尚未成为澜湄合作的官方政策,但与中国早前单方面在澜沧江上修建水坝的行为相比,已经表明了政府立场的转变。总体而言,澜湄合作及其“互惠互利”的主张似乎是向流域内各国发出邀请,以共商澜沧江-湄公河水资源合作。

但仍有许多不确定因素。例如,下游4国已经于1995年成立了政府间的湄公河委员会,澜湄合作将如何处理与该委员会的关系?澜湄合作又将如何解决滨江社区和民间社会担心的问题,并确保他们的实质性参与?鉴于流域各国大力发展经济和水资源基础设施项目,湄公河的生态健康将如何得到保障?本文将探讨的是,“澜湄合作”以及“互惠互利”的概念是否有望应对这些挑战。

水电与外交

二十世纪90年代初期以来,澜沧江-湄公河已经从一条自由流淌的河流转变为一条逐渐被水电大坝所控制的河流。湄公河下游流域目前有近60座在使用中的大中型水电大坝,而在建的还有20多座。与此同时, 上游的中国已经在云南省内澜沧江干流上修建了6座大型水电大坝。水电大坝的建设处在区域经济一体化不断深入的背景之下。在这种背景下,电力跨地区交易,例如从云南省输往中国东南地区,或是跨越国境,从老挝销往泰国、越南等地成为可能。

2008年,湄公河上水坝的储水量尚不到澜沧江-湄公河流域总流量的2%,但到2030年这一数字可能将增长至20%。根据中国水利部的数据,大坝水库运营导致湄公河汛期流量减少约30%,旱季流量增加70%左右

https://www.thethirdpole.net/wp-content/uploads/sites/3/2018/02/Mekong-Laos0162_Nam-kham.jpg
南空1号大坝是湄公河上诸多在建大坝之一。 (图片来源:Luc Forsyth)

大坝建设有利也有弊,这主要取决于河流使用者不同的立场。支持者称修建大坝的好处包括,旱季有更多的水可用于灌溉、方便船只通行、以及水电生产,缓解极端干旱和洪水,以及加强河流资源利用带来经济效益。然而,由于大坝阻碍了富含营养的泥沙向下游的输送,给河岸侵蚀和三角洲的形成造成了影响。野生渔业、当地的河流生态和泥沙输运受到了负面影响。虽然开发商和政府越来越多地鼓吹惠益分享机制,但靠水吃饭的最贫穷的社区承担着巨大风险。

https://www.thethirdpole.net/wp-content/uploads/sites/3/2016/02/Mekong-Fishing2.jpg
湄公河上的传统捕鱼活动。(图片来源: Uwe R. Zimmer)

2016年3月湄公河地区遭受严重旱灾,中国的澜沧江大坝在首次澜湄合作峰会开幕前一周开闸放水。中国外交部发言人称,这说明中国的“水利设施”有助于控制洪水和解决干旱问题。但泰国当地媒体报道称,泰国一些社区由于未提前收到开闸放水的通知,因而遭到了破坏性影响。这说明跨国合作需要深化到地区层面。报道还梳理了上游大坝项目的历史,以及大坝修建和运营过程中造成的危害

澜湄合作带来的动力

过去数年间,澜湄合作的机构架构显著增加,每年都会举行外交部长会议,以及大量的高级政府会议和培训,并且设立了一个秘书处和澜沧江-湄公河水资源合作中心(Lancang-Mekong Water Resources Cooperation Center),总部均设在北京,以及为了连接区域内的智库机构而成立的湄公河全球研究中心(Global Center for Mekong Studies)。

中国将澜湄合作视为更广泛的“一带一路”倡议的组成部分,以发展海陆战略线路沿线的基础设施和区域互联互通。澜湄合作还被当做“南南合作”的一个范例,并声称正在为联合国2030年可持续发展议程而努力。进一步深化经济联系是澜湄合作的核心关注点,中国已经和东南亚所有国家建立了贸易和投资关系,且多数情况下都是这些国家数一数二的主要贸易伙伴和投资方。中国计划在澜湄合作下开展多个区域一体化项目,包括公路、铁路、电网、电信、河道改造等基础设施项目。

为了进一步推进水议程,澜湄合作机制与北京秘书处共同建立了澜沧江-湄公河水资源合作中心(LMWRCC),其宗旨是成为技术交流、能力建设、干旱和洪水管理、数据和信息共享以及进行联合研究的合作平台。然而,公众对其工作的信息知之甚少,迄今为止的活动主要是政府官员和专家的会议,民间社会和社区鲜少有机会分享自己的知识。

湄公河委员会将何去何从?

一个关键问题是,澜湄合作机制将如何处理与流域内现有的区域组织之间的关系。1995年柬埔寨、老挝、泰国和越南政府签署国际协议(即《湄公河协定》),成立湄公河委员会(MRC),目的是加强跨界水治理,但实际上该委员会在影响政府决策方面作用有限。老挝在湄公河委员会尚未完成区域磋商的情况下就执意推进其在湄公河上沙耶武里(Xayabury)和东沙洪(Don Sahong)的大坝建设。之后,“拯救湄公河”(Save the Mekong)民间社会网络对湄公河委员会最近关于拟建的巴莱(Pak Lay)大坝的磋商进行了抵制。

中国不愿意加入湄公河委员会,而是作为“对话伙伴”。德国学者塞巴斯蒂安·比巴认为,中国的协调是零散的,往往只是为了避免紧张局势的进一步恶化,例如2008年的洪灾和2010年的旱灾。与此同时中国还认为,该地区以外的国家通过资金和研究,对湄公河委员会施加了过度的影响,并且有可能就其大坝建设规划给下游国家施加过多影响。

澜湄合作机制的发展势头强劲,这让湄公河委员会的地位受到了威胁。湄公河委员会一直试图确立自己的合法性,同时它还强调与澜湄合作机制、以及中国建立更为广泛的合作。

湄公河委员会称自己是唯一由国际条约授权的组织,负责下游流域范围的规划。委员会每年举行部长级会议,与民间社会合作,并建立了广泛的知识库,包括对湄公河干流水坝的战略性环境评估。

湄公河委员会与澜湄合作机制的合作正在增加,包括雨季数据共享、不定期进行的旱季数据共享、员工交流、实地考察、以及在湄公河委员会峰会和一些联合研究方面的合作。

https://www.thethirdpole.net/wp-content/uploads/sites/3/2018/11/full_col_chinadialoguethailand007_meitu_5.jpg
挂着中国旗帜的船只停靠在泰国北部的清盛县。(图片来源: Jack Kurtz)

然而未来似乎不可避免地会出现一个联合组织,但它可能采取的形式、以及指导跨界水合作的原则和规则这些重要的问题仍有待解答。

互惠互利原则?

1997年通过的《联合国水道公约》(UNWC,以下简称《公约》)于2014年8月生效,该公约是国际水道管理的全球性条约,关键原则包括 “公平合理利用”、“不造成重大损害”的义务、数据交换以及合作。

中国、布隆迪和土耳其都对该公约投了反对票,作为亚洲大部分主要河流的上游国家,中国认为《公约》优先考虑下游国家的利益,且不符合其国家利益。

正如澜湄水资源合作中心现任主任、清华大学的钟勇在2016年的一篇学术论文中写道,《公约》没有充分考虑到,如果下游国家利用灌溉、水电等水资源开发活动要求对河流的优先使用权,这种行为将损害上游国家的权益。论文作者认为,下游国家往往对《公约》有误解,认为自己无需对上游国家负责。作者们还提出将“互惠互利”原则作为《公约》的一部分,下游国家应该承认上游国家开发资源的权利(反之亦然)。文章作者认为,这么做可以鼓励上游国家加入《公约》。

互惠互利的概念已经在中国政界具有了一定的政策吸引力。与此同时,厦门大学重庆大学等几所中国大学的学者们正在对互惠互利的理念作为《公约》的一项国际规范重新进行评估,以更好的反映中国的利益。这么做可以鼓励今后中国对该条约的参与。

走向包容性互惠

澜沧江-湄公河流域生活着超过7000万居民,从源头到三角洲横跨6个国家。鉴于流域各国与河流的关系各有不同,在河流的利用方面也存在竞争,因此各国就河流使用权展开合作是确保达成包容、公平和可持续结果的关键。“互惠互利”能否成为各国对整个澜沧江-湄公河流域基于规则的制度进行认真谈判的切入点?

首先,互惠互利原则若想在澜湄合作机制中增加政策吸引力,就必须与湄公河地区有关。截止目前,即便面临来自民间社会的压力,也几乎没有证据表明下游政府试图限制中国在上游的开发。同时也没有证据表明,关于互惠互利的考虑减缓了中国迄今为止在上游的行动,包括一些单方面推进水坝建设的行为。如何评价和纠正大坝建设曾造成的隐患,对于推进“互惠互利”概念的合法性、以及恢复以《联合国水道公约》为基础的澜沧江-湄公河协定的可能性具有重要意义。

第二,澜湄合作强调政府官员和专家的作用,而非民间社会更广泛的参与,但其对经济增长和大型水电站、急流爆破等相关基础设施的强调不仅影响着河流的生态可持续,也影响着直接依靠河流资源为生的人们的生计。研究和从业人员普遍认为,为了实现水资源共享的有效治理,该地区需建立国家、民间社会、商界和社区成员都能参与进来的,上至国家间,下至地方的多层次机构。也就是说,有必要向 “包容性互惠” 迈进。然而,在澜湄合作机制能够提供真正的参与进程之前,民间社会团体和研究人员需要组织其他的研讨会和论坛,以听取广大公众的观点,并鼓励辩论。

第三,知识共享和创造方面还有很多可以做的工作。政府间和专家合作层面上可以加强河流数据共享,如旱季流量数据的共享,还可以围绕知识状态展开深入讨论,包括湄公河委员会、以及该地区学术和政府机构的资源。截至目前,澜湄合作已经启动了一些范围有限的由专家主导的合作研究,可以扩大这些合作的研究范围,特别是在新的项目提出之前,评估现有水基础设施项目的影响。

此外,应该让更多研究机构参与对“互惠互利”和国际水利法规的研究,在各种来源的资金支持下,确保进行有建设性且严谨的辩论。各国还必须了解滨河社区以及各种民间社会研究倡议所掌握的知识,只有通过分享和谨慎考虑这些多种形式的知识,才能更全面的了解澜沧江-湄公河及其多样化的经济、社会和文化价值。

第四,应扩大互惠互利的概念,承认社会与自然之间基本的互惠关系。到目前为止,澜湄合作机制只把互惠互利用于国家之间的关系,并且将河流视为一种经济资源,保护河流充其量只是为了维护能够持续提供经济利益的工具。国际社会逐渐开始认识到了自然的内在价值和人类保护自然的责任,这与许多东南亚人的观点不谋而合。因此,“生态互惠”应该保持一个健康的河流生态系统,平衡人类和非人类的利益。

致谢

这篇观点文章基于一项正在进行的研究,该研究得到了由欧盟2020年地平线框架方案资助的东南亚区域一体化竞争跨学科研究项目的支持。本文为201811月发布的CSDS政策简报的摘要。

本文为中国在湄公河流域的影响系列报道的第二篇文章,英文原文首发于中外对话子网站第三极​。点击阅读系列报道的首篇文章《湄公河为何如此重要


翻译:金艳

发表评论 Post a comment

评论通过管理员审核后翻译成中文或英文。 最大字符 1200。

Comments are translated into either Chinese or English after being moderated. Maximum characters 1200.

评论 comments